Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una agenda de políticas basada en la evidencia
Daniel Ortega y Pablo Sanguinetti
(CAF-banco de desarrollo de América Latina y IESA) y (CAF-banco de desarrollo de América latina y UTDT)
América Latina atraviesa una crisis de proporciones epidémicas en cuanto a la incidencia del delito y la violencia. En los últimos años, la tasa de homicidio promedio, aproximadamente 28 cada 100.000 habitantes, ha sido superior a la de todas las demás regiones del mundo, ha superado en más de 10 veces el promedio de Europa y Norteamérica durante 2009-2011 y ha sido superior a cualquier cosa vista en Europa desde hace más de 500 años. Además, esta tasa se ha mantenido relativamente estable, en contraste con la del resto de las regiones, que se ha reducido. Este problema no le es indiferente a los latinoamericanos; según la encuesta CAF 2013 el 24% de los encuestados considera que el crimen es su principal preocupación, un porcentaje mayor que los que responden que su mayor preocupación es la pobreza o el desempleo.
¿Cómo explicar esta situación? Un marco conceptual para entender el crimen consiste en considerar cada evento criminal como el resultado de la interacción de un individuo (con cierta propensión criminal y cierta exposición a factores de riesgo) con una situación (entorno en un momento dado) que por un motivo u otro propicia el delito. Tres factores importantes que hacen a la situación son el espacio físico, la presencia de mercados ilegales y el funcionamiento de la justicia criminal.
El evento criminal: El individuo y la situación
En América Latina, como en el resto del mundo, los individuos que cometen delitos son en su mayoría jóvenes. La Encuesta CAF del año 2013 indica que para el promedio de América Latina, más de 40% de los individuos que fueron victimizados indican que la edad de su agresor era de entre 18 y 25 años. Sin embargo, no todos los jóvenes tienen una inclinación criminógena alta; los más propensos a cometer crímenes son aquellos con deficientes habilidades cognitivas y socioemocionales, ya sea por la falta de contención familiar, deficiencias en su inserción escolar u otras actividades para educacionales, exposición al consumo de sustancias adictivas (alcohol o drogas) y entornos sociales degradados. A su vez, aun dentro de este grupo el crimen está concentrado en muy pocos individuos. El seguimiento de la conducta de jóvenes con estas características en países desarrollados sugiere que solo el 8% tienen una intensa actividad criminal, siendo los que cometen alrededor del 50% de todos los delitos; y aun dentro de este grupo, solo una tercera parte continúa en actividades delictivas en su transición a la adultez. Es decir, no se puede decir que la condición socioeconómica sea un buen predictor del delito, y tampoco que ser criminal sea una característica inmutable de las personas.
Con respecto a los factores que hacen a la situación, la importancia del espacio físico se hace evidente en la alta concentración del crimen en pocos lugares (y también en determinados horarios), llamados “puntos calientes”, los cuales en general mantienen su condición en el tiempo y muchas veces están rodeados por cuadras o lugares libres de crimen. Por ejemplo en las principales ciudades de Colombia el 50% de los hurtos a personas se concentran en solo 7,1% de los segmentos de calle (cuadras); y en el municipio Sucre, en Caracas, el 50% de los homicidios ocurre en solo 2% de las cuadras.
En cuanto a la presencia de mercados ilegales, el más relevante en América Latina es el de las drogas. Estos mercados engendran violencia porque la violencia es el único mecanismo disponible para dirimir conflictos por cuotas de mercado o cumplimiento de arreglos o “contratos” a lo largo de la cadena de comercialización. Por ejemplo, en Colombia, se ha calculado que la tasa de homicidios habría sido 25% menor si la producción y el tráfico de cocaína no hubieran crecido como crecieron entre 1994 y 2008.
Finalmente, el funcionamiento de las instituciones de la justicia criminal (policía, fiscales, jueces y cárceles) afecta al delito a través de tres canales: la disuasión de potenciales delincuentes -las personas no cometen ilícitos ante la mayor probabilidad de captura y castigo-, la incapacitación -los delincuentes no pueden seguir con su actividad delictiva mientras están encerrados- y la rehabilitación - la reducción de la propensión a delinquir, de cara a su posterior reinserción en la sociedad-.
Teniendo en cuenta este marco conceptual, ¿qué lecciones de política pública se desprenden de la evidencia internacional? Se destaca la siguiente lista no exhaustiva.
Políticas públicas integrales: focalización en las personas y en la situación
Primero, la inclinación de las personas hacia el delito puede reducirse notablemente con intervenciones oportunas a lo largo del ciclo de vida de los individuos. Por ejemplo, en la infancia, algunos programas de entrenamiento para padres y estimulación temprana de los niños, reducen entre 40 y 80% los arrestos o la participación en crímenes violentos durante la juventud y la adultez. Además, en la adolescencia, algunos programas de desarrollo de habilidades no cognitivas han reducido hasta 44% la violencia juvenil. Finalmente, en la transición a la adultez, iniciativas de empleo juvenil han logrado reducciones de hasta 12% en el número de arrestos de jóvenes. El mensaje es que las intervenciones de política pública que mejoran las perspectivas de vida educativa y laboral de las personas también tienen beneficios en términos del delito.
Segundo, reconocer la naturaleza espacial del crimen es fundamental. Indagar sobre qué factores intrínsecos de los espacios geográficos son determinantes para que ocurra un crimen puede dar lugar a una política que concentre la acción en esos “puntos calientes” combinando intervenciones de infraestructura urbana, cooperación social local, y presencia policial.
Tercero, la experiencia internacional muestra que es mucho más efectivo focalizar la acción de control y represión de los mercados de drogas en los eslabones de la cadena más asociados con la generación de rentas y, por ende, violencia; por ejemplo los laboratorios para el procesamiento de la droga y las rutas de tráfico al exterior. En el caso del micro-tráfico urbano vale la pena poner el foco sobre los mayoristas urbanos. Por el lado de la demanda, es importante diseñar políticas de salud dirigidas a la prevención y control del consumo, y también al tratamiento y reducción de los daños derivados del consumo problemático.
Por último, como parte de las políticas asociadas con el sistema de justicia criminal, un aspecto clave para muchos países de la región es mejorar la gestión y capacitación de los recursos policiales, por ejemplo a través de esquemas de patrullaje por puntos calientes o iniciativas de policía comunitaria que podrían redundar en mayor y más efectiva presencia policial sin necesariamente aumentar la cantidad de recursos asignados a esta función. Otro hecho importante es que endurecer las penas a través de condenas más largas tiene un impacto relativamente modesto sobre la reducción del crimen: parece más eficiente aumentar la probabilidad de captura y condena. Finalmente, la construcción de más y mejores cárceles es una necesidad importante en América Latina: encuestas recientes en las cárceles de la provincia de Buenos Aires (PNUD, 2013) indican que 71% de los reclusos dicen sentirse menos seguros dentro que fuera del penal y que 33% ha sido víctima de robo. En cuanto a la participación en programas recreativos y de inserción, sólo el 35% dice haber participado en actividades deportivas durante el último mes y apenas 27% dice haber participado en actividades educativas. Para que el efecto de incapacitación sea mayor, las cárceles deberían contener a los criminales más peligrosos y activos, al tiempo que se atienden los problemas de retardo procesal que afectan la sobrepoblación y su efecto criminógeno. En forma complementaria se pueden establecer métodos alternativos de condena como el monitoreo electrónico sin privación de la libertad para delincuentes con menor riesgo de infringir daño, evitando su contacto con criminales más peligrosos y generando importantes ahorros fiscales. El potencial de rehabilitación de las cárceles, de otro modo, podría verse muy limitado por las malas condiciones de vida a su interior.
Legitimidad del Estado y la efectividad de las políticas
Para que las políticas para combatir el delito sean efectivas es fundamental que el ciudadano perciba la acción del Estado como legítima. Esto es especialmente importante en el caso de la policía y la justicia: en las ciudades más importantes de la región, 4 de cada 5 personas manifiestan desconfiar de la policía (ECAF, 2014). Aún en los mejores casos (Medellín y Guayaquil) el porcentaje de los encuestados que dice confiar o confiar mucho en la policía no llega al 40% y en algunos casos no alcanza ni siquiera al 10%. La confianza en el sistema judicial es aún menor: excepto en Guayaquil, Medellín, San Pablo y Río de Janeiro, el porcentaje de los encuestados que dice confiar en el sistema judicial no llega a 20%.
Ningún esfuerzo de reforma será totalmente efectivo sin mejorar la percepción de legitimad y la confianza del ciudadano en las instituciones de la Justicia criminal, ya que esto motiva su colaboración observando la ley, denunciando los ilícitos, y cooperando con las instituciones de su comunidad en prevenir y controlar la delincuencia.
