Grandes partes del mundo se están volviendo más frágiles. Cinco pasos para revertir el rumbo

Robert Muggah. Co-founder, Igarape Institute and SecDev Group/WEF

Imagen: REUTERS/Siphiwe Sibeko

Hay signos ominosos de creciente turbulencia en todo el mundo. La cantidad de guerras civiles se ha duplicado desde 2001, saltando de 30 a 70. La cantidad de personas muertas en estos conflictos armados se ha multiplicado diez veces desde 2005. Y hay más refugiados y desplazados internos en todo el mundo que en cualquier otro momento desde la Segunda Guerra Mundial.

Según un nuevo informe, los Estados de Fragilidad, la creciente prevalencia de conflictos, delincuencia, terrorismo y la profundización de la volatilidad geopolítica también están contribuyendo a la propagación de la fragilidad. Estos desafíos son especialmente graves en África subsahariana, África del Norte y Medio Oriente, así como en Asia central y meridional.

La violencia organizada es una condición de fragilidad necesaria pero insuficiente. Los estados y las ciudades frágiles experimentan una combinación tóxica de autoritarismo progresivo, crecimiento lento, deterioro de las instituciones y, en muchos casos, malestar social. Se enfrentan a riesgos que se multiplican, y capacidades disminuidas para manejarlos, absorberlos y mitigarlos.

Los países y las ciudades frágiles suelen estar atrapados, incapaces de progresar, pero también al borde de una guerra total. A saber, 19 de los 27 países descritos regularmente como crónicamente frágiles en la última década por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) suelen estar atrapados en un conflicto armado.

Imagen: OCDE

La fragilidad no está distribuida de manera geográficamente uniforme. Si bien todos los países y las ciudades son vulnerables, la fragilidad se concentra de manera abrumadora en países, municipalidades y vecindarios de bajos y medianos ingresos. Aproximadamente 17 de los 27 países más frágiles incluidos en la lista de la OCDE son de bajos ingresos, nueve son de ingresos medios y uno está registrado como de altos ingresos.

La gran escala de fragilidad es impresionante. Actualmente, 72 % de las personas que viven en la pobreza extrema residen en entornos frágiles. Si las tendencias actuales persisten, más del 80 % de las poblaciones más pobres del mundo vivirán en estos contextos frágiles para 2030. Por lo tanto, la fragilidad constituye un obstáculo importante para el progreso nacional, así como para los esfuerzos mundiales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

También hay muchos tipos de fragilidad. La OCDE, por ejemplo, distingue entre fragilidad política, económica, ambiental, de seguridad y social. Tomando esta perspectiva más amplia, la organización afirma que hay hasta 58 contextos frágiles (que incluyen países y territorios), algunos de ellos más en riesgo que otros.

Según la OCDE, algunos países luchan contra la persistencia de la fragilidad, especialmente en la República Centroafricana, Sudán del Sur y Somalia. Y mientras que algunos países salieron de la fragilidad en 2018, en particular Camboya y Lesoto, otros experimentaron fuertes caídas, incluidos Camerún, República Democrática del Congo, Egipto, Libia, Tayikistán y Pakistán.

Si bien no es una condición permanente, la fragilidad es difícil de eliminar. A pesar de las expectativas en contrario, la reducción de la pobreza y el crecimiento económico por sí solos no conducen necesariamente a un círculo virtuoso de transformación institucional y desarrollo sostenible. A menudo ocurre lo contrario: el rápido crecimiento económico que no se combina con el aumento de los ingresos, el empleo generalizado y una mayor voz política puede ser profundamente perturbador.

Del mismo modo, el fortalecimiento de la autoridad y la legitimidad de las instituciones del gobierno central también pueden ser contraproducentes, ya que pueden dar paso involuntario a las reclamaciones de los menos privilegiados. No hay duda de que mejorar la calidad de la gobernanza es fundamental. Pero los esfuerzos para promover el desarrollo en entornos frágiles deben abordarse con extrema precaución, ya que pueden tener un efecto no deseado de incremento de la violencia.

La transición de condiciones frágiles a más estables puede llevar tiempo. Si bien se desean cambios rápidos, el Banco Mundial estima que revertir la fragilidad puede demorar entre 20 y 40 años. Desde un punto de vista más positivo, los países y las ciudades pueden, y a menudo logran, salir de la fragilidad. Más de una docena de estados han salido de las clasificaciones de fragilidad en la última década.

Si los países y las ciudades quieren escapar de la fragilidad, deberán aprovechar los flujos financieros para obtener un efecto positivo. En 2016, los 58 entornos frágiles recibieron alrededor de 68,2 mil millones de dólares en Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD), alrededor de dos tercios de toda la asistencia proporcionada a nivel mundial, y otros 170 mil millones en remesas e inversión extranjera directa.

Si bien no existe una solución única, existen varias formas de reducir los diversos factores que dan lugar a la fragilidad. Una serie de procesos, principios y protocolos políticos, muchos de ellos defendidos ahora por los mismos estados frágiles: establecer estrategias para promover la estabilidad y la resiliencia. El último informe sobre los Estados de Fragilidad agrega algunas ideas más a esta combinación de soluciones.

En primer lugar, desarrollar herramientas más inteligentes basadas en datos para comprender, anticipar y responder mejor a la fragilidad. Si bien la conciencia mundial sobre la fragilidad está creciendo, todavía existen brechas de conocimiento reales sobre cómo se distribuye y experimenta. Se sabe muy poco sobre las dinámicas de fragilidad subnacionales, y especialmente urbanas​. No se conoce lo suficiente acerca de las redes, instituciones y economías informales que dan forma a las realidades cotidianas. Sin mejoras en el diagnóstico de la fragilidad, seguirá siendo difícil llegar a una solución.

En segundo lugar, redoblar la inversión en la prevención de conflictos y la consolidación de la paz, especialmente a escala metropolitana. La inversión mundial en la prevención de conflictos alcanzó un punto álgido en 2010. Ese año, el mundo registró la menor cantidad de conflictos armados en una generación. Sin embargo, las inversiones de la AOD en la prevención de conflictos y la consolidación de la paz se precipitaron a tan solo el 2 % del gasto oficial total para el desarrollo en 2016. Si bien se necesitan diversas fuentes de apoyo financiero, la AOD sigue siendo clave para incentivar el progreso y obtener resultados alentadores. Es importante que las agencias de ayuda incentiven una mayor tolerancia al riesgo, ya que las situaciones frágiles son algunos de los entornos más difíciles para generar resultados.

Imagen: OCDE

En tercer lugar, proporcionar apoyo específico a los gobiernos nacionales y subnacionales en entornos frágiles para fortalecer la gobernanza inclusiva y ofrecer mejores servicios. Con frecuencia, los donadores se ven tentados a eludir a los gobiernos más débiles y crear estructuras de ayuda paralelas. Sin embargo, para ser eficaces, las autoridades locales públicas y privadas deben estar en el asiento del conductor. El apoyo externo debería promover la localización de los poderes de toma de decisiones, fortalecer la movilización de recursos internos y las habilidades de gestión del presupuesto, y promover las pequeñas y medianas empresas. Los socios harían bien en desarrollar marcos de responsabilidad mutuos para garantizar que todos estén a la altura de sus compromisos.

En cuarto lugar, crear las condiciones propicias para expandir los flujos de remesas hacia países y ciudades frágiles. En 2016, al menos 110 mil millones de dólares se enviaron a casa como remesas a 58 contextos frágiles, casi el doble del valor de toda la AOD. De eso, solo 10 mil millones se destinaron a 15 entornos extremadamente frágiles. La transferencia de remesas a estas zonas marginadas con frecuencia se ve obstaculizada por regímenes con sanciones muy restrictivas, limitaciones del derecho de los refugiados a trabajar y el potencial de ingresos comparativamente limitado de las diásporas en las zonas donde se asientan. Crear condiciones para facilitar en lugar de obstaculizar las remesas es esencial para revertir la fragilidad.

Finalmente, diversificar la inversión extranjera directa en entornos frágiles. La mayor parte de la inversión actual en contextos frágiles se encuentra en la extracción de recursos naturales, especialmente petróleo, gas y riquezas minerales. Se debe incentivar a los inversores a diversificar sus carteras, incluso en bienes y servicios de consumo. Esto requiere apoyo para mejorar el entorno normativo, fortalecer las instituciones, mejorar la infraestructura y la distribución de energía, reducir la corrupción y disminuir el riesgo de las inversiones en entornos frágiles. La buena noticia es que la AOD puede ayudar a catalizar la inversión extranjera y el financiamiento combinado.

La fragilidad no está disminuyendo. El futuro del desarrollo sostenible depende de cómo la comunidad internacional se relacione con los estados y las ciudades frágiles. Es esencial una estrategia a nivel de sistemas, que tenga en cuenta la convergencia de conflictos, terrorismo, riesgos climáticos, economías ilícitas y rápida urbanización. Para ser eficaz, la asistencia extranjera para el desarrollo deberá asignarse de manera más estratégica, y se requerirán mayores esfuerzos para desbloquear el potencial de las remesas y la inversión extranjera directa. Y si se quieren hacer mejoras duraderas, es necesario un compromiso renovado con la acción preventiva.