Ante la pandemia: un renovado liderazgo global
La pandemia COVID-19 está mostrando un mundo desunido, sin estrategias de lucha globales, liderazgos claros ni organismos capaces en el que la lucha por los recursos sanitarios parece impropia de un mundo globalizado. El sombrío escenario en el corto plazo para amplias regiones del planeta, así como la alta probabilidad de crisis futuras exige un esfuerzo también global sin precedentes que solo será posible afrontando una renovación de la arquitectural institucional internacional que intente proteger la seguridad humana.
La pandemia de coronavirus ha llegado en un momento en el que el orden liberal mundial ya se enfrentaba a un grave desafío por parte de movimientos populistas y a una reacción contra la globalización, el comercio sin fronteras y los poderes ejercidos por las instituciones mundiales.
La reacción inicial a la pandemia acentuó todas estas tendencias: provocó el cierre de fronteras, una perturbación masiva del comercio mundial y el cuestionamiento de la eficacia tanto de los gobiernos nacionales como de las instituciones internacionales. Pero ¿cuáles serán los efectos a largo plazo? Sin lugar a duda, la pandemia repercutirá en la seguridad internacional y tendrá consecuencias en multitud de aspectos desde el liderazgo de Estados Unidos, las relaciones con China o la articulación de la comunidad internacional.
El lugar que ocupe el coronavirus en la historia de las pandemias a las que, hasta ahora, se ha enfrentado el hombre dependerá en parte de cómo se comparen sus repercusiones en la salud con pandemias como la gripe española de 1918 (H1N1), la gripe asiática de 1957 (H2N2) o la gripe de Hong Kong de 1968 (H3N2) que se cobraron millones de vidas. Habrá que juzgar las consecuencias históricas de las pandemias en la medida en que tienen un impacto en la estructura de la sociedad, sus sistemas económicos y sus construcciones políticas. Y habrá que considerar las consecuencias de una pandemia como la de la COVID-19 en las actividades de los Estados, las instituciones internacionales y otras entidades que han asumido funciones y responsabilidades globales desde el punto de vista de si han extraído lecciones del pasado para abordar no solo el presente, sino también el futuro.
El hecho de considerar ciertos aspectos de la salud pública y las enfermedades infecciosas como “amenazas existenciales” para la seguridad humana no es un elemento novedoso, ya en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)1 de 1994 se describen como tales. Esto se reafirmó en la Comisión de Seguridad Humana de las Naciones Unidas de 2003. El PNUD conceptualiza la seguridad como centrada en el ser humano en lugar del tradicional concepto centrado en el Estado e incluye la protección contra las amenazas que afectan a la seguridad y el bienestar de las personas, como las enfermedades, el hambre, el desempleo, la delincuencia, los conflictos sociales, la represión política y los peligros ambientales.
Por definición, las pandemias atraviesan fronteras, fluyen entre regiones y, la mayoría de las veces, propagan sus contagios por todo el mundo. El coronavirus, la crisis provocada, presenta sin embargo algunas características muy específicas y propias del siglo XXI.
La primera característica es el impacto de internet. Más allá de los medios de comunicación convencionales, el coronavirus ha mostrado las consecuencias positivas y negativas de internet y, ciertamente, de las redes sociales. En una crisis cargada de una incertidumbre sin precedentes, internet ha facilitado, por una parte, nuevas formas de relacionarse con los más vulnerables para proporcionar atención a la salud, establecer normas y promover medidas preventivas. Por otra parte, como ha advertido el director general de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Tedros Ghebreyesus, las consecuencias perturbadoras de internet y las redes sociales han dado lugar a lo que él ha denominado “coronavirus infodémico o infodemia”2 que “compromete la respuesta al brote y aumenta la confusión del público sobre en quién y en qué fuentes de información hay que confiar; genera miedo y pánico debido a rumores no verificados y afirmaciones exageradas; y promueve formas xenófobas y racistas de vigilancia digital y de búsqueda de chivos expiatorios”3.
Una teoría de la conspiración bastante extendida ha sostenido que el virus se desarrolló como un medio para librar una guerra biológica. En China, se difundió el rumor de que la investigación sobre armas biológicas en un laboratorio de Wuhan dio lugar a la ingeniería genética de un coronavirus que luego fue liberado4. A su vez desde China se han lanzado veladas acusaciones sobre los EE. UU. Tales teorías conspiratorias, hasta la fecha, infundadas5, hacen poco para promover plataformas de cooperación entre países.
En este caso, la lección a extraer es aparentemente bastante sencilla, pero sin embargo muy compleja en su desarrollo. Los gobiernos y las autoridades de salud pública, así como las instituciones y empresas del sector privado tienen que encontrar formas de controlar y limitar las consecuencias de esta ‘era posverdad’. Este podría ser uno de los mayores retos a los que hay que enfrentarse para afrontar el presente y, ciertamente, cuando el futuro promete ser incluso más incierto en este campo.
Una enseñanza que ya desde este momento parece innegable es que la humanidad como sociedad global debe estar preparada para afrontar crisis similares a la que estamos viviendo. Desde hace años numerosos centros de investigación, analistas e instituciones de diferentes orígenes venían advirtiendo sobre la mayor o menor probabilidad de un acontecimiento de estas características6. Entre ellos destaca el ‘Panorama de tendencias geopolíticas 2040’ del Instituto de Estudios Estratégicos del Ministerio de Defensa7: “La salud de la población será uno de los grandes desafíos del siglo XXI, con la proliferación de epidemias y pandemias”. La respuesta de los Gobiernos ha sido diversa, pero en ningún caso se asumió la preparación como una primera prioridad. Esto tiene que cambiar.
La propagación deliberada de enfermedades infecciosas siempre se ha considerado como una opción para los grupos terroristas y ha sido, por tanto, así contemplada como una de las preocupaciones para la seguridad nacional. Sin embargo, la propagación no deliberada es más probable y también constituye una grave amenaza para la seguridad humana.
Hace casi dos décadas, la CIA en un documento no clasificado de 20038, advirtió de los muchos beneficios de la biología molecular moderna tendrían que ser puestos en tela de juicio ante el peligro de que “los efectos de algunos de estos agentes biológicos manipulados podrían ser peores que cualquier enfermedad conocida por el hombre”9.
Los tipos, dimensiones y dinámicas de los elementos impulsores de las crisis pandémicas, ya sean naturales o de bioingeniería, están creciendo y seguirán creciendo, en algunos casos, de manera exponencial. Esto tendrá repercusiones mundiales potenciales sin precedentes, cuyas consecuencias pueden ser en demasiados casos irreversibles. Los científicos ya reconocen que hay probablemente al menos 2 000 posibles impulsores de pandemias. De ellos, el proyecto PREDICT10, financiado por Estados Unidos, ha identificado 984 virus, 815 de los cuales son nuevos para la ciencia. De ellos, la OMS considera que nueve son “apocalípticos”11. Si el coronavirus encaja en el catálogo de nuevos virus del proyecto PREDICT poco importa en este momento. Su impacto, sin embargo, apoyan claramente las advertencias distópicas de que las consecuencias de los coronavirus y los futuros patógenos son multifacéticas y están entrelazadas.
Frente a este sombrío panorama, hay que tener en cuenta el demostrado potencial de la ciencia para anticipar y responder a tales amenazas. Es muy relevante que la búsqueda científica de nuevos fármacos haya tomado aproximadamente una década, si no más, y que, en el caso de los coronavirus, se supone que una vacuna podría desarrollarse, probarse y ponerse en uso en un período de menos de dos años. Cada vez más, la ciencia tiene la capacidad de responder a las amenazas virales a una velocidad hasta hace poco inimaginable.
Al mismo tiempo, hay avances científicos paralelos que también pueden considerarse como factores importantes para anticipar las amenazas de virus en las personas, así como en las comunidades rurales y urbanas. Es muy probable que, en un futuro no muy lejano, una combinación de biotecnología y nanotecnología pueda individualizar la vigilancia de la salud mediante biosensores en el cuerpo y, de manera similar, proporcionar los tipos de tratamientos necesarios para hacer frente a los nuevos problemas. Asimismo, mediante las capacidades avanzadas de análisis de datos de Inteligencia Artificial se tendrá la posibilidad de anticipar los tipos y niveles de las enfermedades y proporcionar respuestas apropiadas.
Sin embargo, en el momento actual, una consideración clave para hacer frente a crisis potencialmente complejas como las pandemias es la medida en que las organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales sean capaces de apreciar en toda su intensidad la naturaleza de la amenaza y reaccionar en consecuencia. Las instituciones y organismos planificadores de políticas de prevención y los responsables de la toma de decisiones con demasiada frecuencia mantienen una especie de “ceguera de futuro” en la que se ignoran las posibles consecuencias de los desafíos, de los cambios que podría aparejar y de la complejidad de la transformación.
Independientemente de lo que depare el futuro, esas pautas de comportamiento —o de parálisis— tendrán que cambiar drásticamente si los beneficios de la ciencia y la tecnología para hacer frente a futuras amenazas pueden proteger el bien de la humanidad.
Una organización cuyo papel se pone en cuestión particularmente en estos días es la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y su sistema de agencias. La crisis del coronavirus ha dejado ver de nuevo las carencias dentro de la ONU. En un momento en el que el mundo necesita de un liderazgo internacional que solo una organización como la ONU podría proporcionar, la propia institución parece disfuncional e ineficaz.
El organismo de salud de la ONU, la OMS, ha sido una voz presente durante esta pandemia, pero ciertamente no ha ejercido un liderazgo claro a nivel internacional ni ha podido actuar de manera efectiva. Algunos argumentan que es una organización demasiado diplomática y por lo tanto demasiado lenta que prioriza el consenso sobre la toma de decisiones en momentos difíciles12. Otros incluso la han acusado de estar demasiado cerca de las grandes potencias (en concreto de China)13 y, por lo tanto, de ser incapaz de proporcionar asesoramiento imparcial y efectivo de manera oportuna para evitar que una epidemia se convierta en una pandemia.
En efecto, el mandato de la OMS se extiende exclusivamente a la salud pública. No existe ninguna organización internacional capaz de coordinar el intercambio de información u opciones sobre la gama de desafíos no relacionados con la salud pública derivados de la pandemia. Las cadenas de suministro del comercio internacional, así como el mercado mundial de la energía han temblado por el cierre de fronteras. Los mercados financieros se han desplomado, y las economías de muchos países se han hundido, obligando a cerrar a muchas empresas y provocando despidos masivos. Ha existido la preocupación de que internet se derrumbara debido a la sobrecarga, sumando así una mayor inquietud por las tensiones adicionales en las comunicaciones y las infraestructuras críticas. Por desgracia, éramos conscientes de la fragilidad del sistema y lo ocurrido demuestra lo interconectados que estamos todos, tanto de forma positiva como negativa.
Todo esto se ha visto agravado por la retirada de Estados Unidos de su hasta ahora tradicional papel en el liderazgo internacional. En un momento de máxima necesidad global la Administración Trump ha optado una vez más por el retraimiento, la introspección y la ausencia de propuestas que lideren una acción conjunta de la comunidad internacional. En anteriores crisis mundiales (crisis económica de 2008, Ébola 2014), Estados Unidos quiso ejercer el papel de líder mundial. Sin embargo, el actual Gobierno estadounidense parece haber renunciado al liderazgo y haber optado por resolver autónomamente su problema más que por abordar el futuro de la humanidad.
China, sin embargo, una vez contenidos los episodios más graves de la pandemia en su territorio, ha demostrado ser ya una importante potencia geopolítica que ha desafiado las formas tradicionales de gestionar los asuntos internacionales.
Esta falta clamorosa de liderazgo se refleja en comportamientos inusitados: lucha por conseguir recursos sanitarios, acaparamiento de medios, confiscaciones, prohibiciones a la exportación o la forma en que los Estados están compitiendo ahora por desarrollar vacunas que sirvan a sus intereses nacionales. Todo ello suscita graves preocupaciones, ya que parecería que estamos transitando a un mundo de suma cero en un momento en el que la cooperación mundial es más necesaria que nunca.
Este año Naciones Unidas debería celebrar el 75º aniversario de su creación, en el curso de una crisis que no se ha vivido desde la Segunda Guerra Mundial: el momento es el adecuado para abordar los cambios que podrían ser necesarios para que la Organización pudiera hacer frente a los desafíos actuales y/o a crisis futuras. Y ello habría de hacerse desde el reconocimiento de que ninguna institución internacional estaba preparada, ni tampoco ha sabido hacer frente a una crisis de la envergadura actual. La ONU inoperante, con una OMS infradotada, la Unión Europea vacilante y egoísta o la OTAN dubitativa son ejemplos claros de que ante un desafío global no ha existido una respuesta a la altura de dicho reto. De nuevo han sido los Estados los que han tenido que afrontar de forma heterogénea, descoordinada y sin medios suficientes la pandemia intentando proteger a sus ciudadanos. ¿Significa esto la pérdida de importancia, la vuelta a la insignificancia de las organizaciones internacionales, el retorno al mundo westafaliano previo a 1945, la resurrección de los potentes Estados-nación como únicas instituciones capaces de articular respuestas tangibles a las amenazas a la seguridad humana?
El mundo deberá decidir a partir de este momento entre la tentación de la vuelta al soberanismo nacional o la búsqueda de mecanismos más eficaces de interacción global.
Para tratar de comprender el desafío, distanciándonos de la tragedia actual, es necesario asumir que tanto la pandemia como la grave crisis económica que vamos a vivir solo podrían tener solución si se abordaran desde el ámbito de la cooperación internacional.
Ante cualquier crisis sanitaria global es esencial poder compartir la información. Algo así se ha hecho en esta pandemia compartiendo información científica fundamental para el conocimiento de la amenaza y la búsqueda de soluciones. De esta manera se están dando pasos adelante en la investigación científica contra la COVID-19 a un ritmo acelerado impensable en escenarios pasados. Esta voluntad de intercambio de información, sin embargo, no se ha reproducido a la hora de actuar ante la escasez de equipamiento sanitario en los países más afectados. En lugar de aunar esfuerzos a nivel mundial para producir equipos médicos, cada país ha tratado de actuar independientemente para acumular material y equipos arrebatándolos incluso a sus ahora competidores, pero antes aliados14. Un esfuerzo mundial coordinado podría haber acelerado de una manera esencial la producción de equipos susceptibles de salvar vidas y podría haber asegurado una distribución más justa por necesidades.
Imaginemos el espectáculo dantesco que podría producirse si las naciones ricas abandonan a su suerte a aquellas áreas del globo incapaces por sus propios medios de producir o conseguir los equipos médicos más necesarios para hacer frente a la pandemia15. No habrá organización de gestión de crisis que sea capaz de afrontar algo así si tenemos en cuenta la tendencia al aislacionismo y al acaparamiento de los países ricos. La cooperación internacional institucionalizada podría haber activado los mecanismos de coordinación necesarios para articular respuestas coordinadas (de información, de producción de equipos, de personal cualificado, de distribución, entre otras) en función de las necesidades reales en cada momento y territorio. Pero simplemente, esa institución no existe.
El otro campo donde parece tan evidente al menos la necesidad de cooperación es en el ámbito económico. Vivimos en una economía globalizada donde la producción y las cadenas de suministros globales hacen a las naciones interdependientes y donde por tanto se necesitarán planes de acción a nivel global para superar la crisis que acaba de empezar. Si no es así la transición hacia otro escenario va a ser muy dolorosa y prolongada. Y, sin embargo, tampoco en este plano se observan hasta ahora esfuerzos de liderazgo a nivel mundial más allá de anuncios de ofertas de liquidez por parte de organismos económicos que parecen olvidar que en esta crisis no van a ser suficiente con las fórmulas que han ayudado en crisis anteriores.
Más allá de una inoperante reunión telemática del G7 en marzo que reconoció la gravedad y la urgencia de la crisis de salud pública y la subsiguiente crisis económica, pero en la que ni siquiera se logró publicar un comunicado conjunto (porque Estados Unidos rechazó firmar nada que no denominara al virus como “el virus de Wuhan”), no existe a día de hoy ninguna iniciativa por parte de la comunidad internacional que parece paralizada ante una pandemia que no supo prever y ahora se esfuerza en atajar.
Mientras no llega la acción coordinada de los Estados por ausencia de liderazgo y decisión, los organismos implicados en la lucha contra esta crisis global intentan desarrollar iniciativas propias apelando directamente a la solidaridad humana. La OMS ha conseguido durante el mes de marzo recaudar más de 100 millones de dólares en donaciones benéficas16. Y otras importantes instituciones como la Coalición para las Innovaciones en Preparación para Epidemias (CEPI, por sus siglas en inglés)17 o la Alianza Global para Vacunas e Inmunización (GAVI, por sus siglas en inglés)18 están solicitando fondos para poder llevar a cabo su trascendental misión.
La piedra angular de cualquier esfuerzo global tendría que incluir una cooperación estable entre Estados Unidos y China, pero mientras ese acercamiento no se produce es necesario un papel mucho más activo de la única organización con capacidad acreditada de convocatoria, el de las Naciones Unidas.
La ONU ha obtenido éxitos importantes en sus 75 años de historia, también en el ámbito de la salud global en el que la OMS encabezó la iniciativa mundial de erradicación de la viruela, lograda en 1979, o de promoción de la paz y reducción de la pobreza, pero también ha pasado por largos períodos de barbecho. Sin embargo, a pesar del creciente desaliento, bajo la superficie de la aparentemente ineficaz diplomacia o de la intricada política internacional se encuentra una subestructura funcional que incluye instituciones tales como la Organización Internacional del Trabajo, la Organización Mundial del Comercio y otros organismos más conocidos, como la Organización Mundial de la Salud o el Programa Mundial de Alimentos. Si bien la distinción entre lo político y lo funcional es necesaria para comprender una institución compleja y de múltiples niveles, importa menos en la práctica porque las cuestiones funcionales están hoy en día inextricablemente ligadas a lo político. Todas ellas deberán ser capaces de repensarse para poder ser funcionales en momentos de crisis que son cada vez más globales y afectan a intereses políticos muy básicos, si no a nuestra supervivencia.
Algunos analistas rescatan estos días el término “peligros del cielo negro”. Se denominan así a las amenazas naturales y/o artificiales que pueden perturbar los sistemas y las interdependencias entre los recursos y la infraestructura de los que depende la mayor parte del planeta, lo que incluye no solo las pandemias, sino también otras amenazas como un ataque cibernético masivo que colapsara internet o la red eléctrica. Este concepto es fácilmente ampliable hoy en día a amenazas contra la salud pública como la pandemia que nos azota. Es urgente activar planes globales contra estos “peligros de cielo negro” y solo las instituciones internacionales podrían ejercer el liderazgo necesario para conseguirlos.
Es evidente que la comunidad internacional necesita un foro para promover el discurso y las soluciones a problemas cada vez más enmarañados y de consecuencias globales. Las Naciones Unidas con su acreditado poder de convocatoria podrían desempeñar un papel único, pueden aprovechar los conocimientos especializados de todo el mundo a través de sus numerosas plataformas y organizaciones y, están llamadas a liderar la iniciativa global ante un interés común. La gestión de este reto es una tarea que va mucho más allá de las capacidades de cualquier grupo de Estados miembros como podría ser el Consejo de Seguridad.
Desde esta perspectiva, la llamada de atención a la humanidad que supone el coronavirus, debería llevar a hacer ajustes fundamentales en la forma en que la ONU anticipa las amenazas mundiales, las vigila, y a cómo han sido y deben ser manejadas. Hasta la fecha, hay pocos análisis integrados de los posibles vectores desencadenantes de crisis desde una perspectiva global. Los que se han llevado a cabo son típicamente “puntuales”, rara vez miran más allá de lo inmediato, están basados en sectores (por ejemplo, la gestión de sequías o inundaciones) y son demasiado cercanos a los intereses de algunos estados miembros19.
Sin embargo, para cumplir la función crítica que aquí se describe, las Naciones Unidas necesitarían una capacidad analítica integrada que no tienen actualmente, una capacidad que pudiera identificar las posibles amenazas desde perspectivas a corto y largo plazo, así como anticipar y vigilar no solo los factores que provocan las crisis, sino también las formas en que se podría prevenir o al menos reducir el impacto de esos factores, así como los progresos realizados para ello. El análisis habría de integrar las amenazas interconectadas en una crisis de esta envergadura así como los diferentes mecanismos activados para asegurarse de que las medidas de mitigación de riesgos pudieran tener efectos en todas ellas. Para ser capaz de llevar a cabo todas estas funciones, el órgano de nueva creación habría de contar con expertos de diferentes disciplinas y sectores, de instituciones públicas y de organizaciones privadas. Es decir, tanto las agencias que actualmente están asociadas con Naciones Unidas como otras distintas de ellas.
La creación de un órgano de Naciones Unidas para reforzar la pertinencia de la propia institución se ha convertido en una recomendación reiterada. Esta vez, sin embargo, el contexto es diferente. La crisis del coronavirus nos ha mostrado la devastación que estas amenazas pueden causar, más allá del impacto en la salud pública. Las amenazas globales a la seguridad humana —una vez más— ya no se encuentran únicamente en las producciones de Hollywood.
La pandemia de coronavirus nos ha enseñado en los términos más crudos que nuestra propia supervivencia depende de manejar el futuro de manera responsable y coordinada. Es urgente la puesta en marcha de un organismo que sea responsable de anticipar y vigilar las amenazas para la seguridad humana a corto y largo plazo y de evaluar las medidas adoptadas para hacerles frente. Este podría ser un reto que podría dar un buen motivo para celebrar el 75º aniversario de la ONU: la renovación y actualización de la arquitectura sanitaria —y económica— internacional.
Si las crisis suelen suponer también oportunidades, la pandemia de la COVID-19 debería mostrar el camino para una mayor coordinación de esfuerzos y la creación de capacidades a nivel global antes retos globales para la seguridad humana. Si no se activa esta senda, las futuras pandemias, las futuras crisis que vendrán en este siglo XXI serán probablemente tragedias aún mayores.
Bibliografía:
1 Disponible en: https://www.undp.org/content/undp/es/home.html
2 Disponible en: https://www.who.int/es/news-room/commentaries/detail/coronavirus-infodemic
3 Disponible en: https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)30461-X/fulltext
4 Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2020/DIEEEA07_2020JOSCAS_coronavirus.pdf
5 Disponible en: http://virological.org/t/the-proximal-origin-of-sars-cov-2/398
6 Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE_203_2p.pdf
7 Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/2019/panorama_de_tendencias_geopoliticas_2040.pdf (pág 105).
8 Disponible en: https://fas.org/irp/cia/product/bw1103.pdf
9 Disponible en: https://fas.org/irp/cia/product/bw1103.pdf
10 Disponible en: https://ohi.vetmed.ucdavis.edu/programs-projects/predict-project
11 Disponible en: https://www.oecd.org/fr/gouvernance/risques/Pandemics.pdf (pág. 60).
12 Disponible en:
https://www.researchgate.net/publication/10783321_A_Critique_of_the_World_Health_Organization's_Evaluation_of_Health_System_Performance
13 Disponible en: https://www.cfr.org/blog/who-and-china-dereliction-duty
14 Disponible en: https://www.bbc.com/news/world-52161995
15 Disponible en: https://elpais.com/elpais/2020/04/07/opinion/1586254452_353504.html
16 Disponible en: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donate
17 Disponible en: https://cepi.net/news_cepi/2-billion-required-to-develop-a-vaccine-against-the-covid-19-virus-2/
18 Disponible en: https://www.gavi.org
19 Este tema ha sido abordado extensamente en “Analysis on the impact of the corononavirus to defence and security.” Royal United Service Institute.