Chile avanza en el proceso constituyente

Este documento describe los procesos electorales del intenso año electoral en el que está inmerso Chile, prestando especial atención a las elecciones de los miembros de la Convención Constituyente realizadas el 15 y 16 de mayo del presente año. En este contexto, en el primer bloque se describirá brevemente el sistema político chileno, el calendario electoral, y el proceso constituyente en curso, para luego analizar los resultados de las elecciones de constituyentes de mayo pasado, describiendo las agrupaciones políticas en competencia, los resultados de las elecciones y los próximos pasos del proceso constituyente. Para finalizar, se presentan algunas reflexiones generales tanto sobre la irrupción de los independientes, como respecto a la necesidad de llegar a acuerdos entre las distintas agrupaciones.

Chile es un país unitario y presidencial que está avanzando en la desconcentración territorial del poder político. El jefe de Estado y Gobierno es el presidente de la República electo en votación directa en elecciones realizadas cada cuatro años. El Poder Legislativo recae en el Congreso Nacional, formado por la Cámara Baja (Cámara de Diputadas y Diputados¹) y la Cámara Alta (Senado). El territorio nacional está dividido en regiones (16), provincias, (56) y comunas (346) administradas por municipios (345). Los municipios son gobernados por un alcalde electo y las provincias por un gobernador designado. En la actualidad, las regiones son gobernadas por intendentes regionales designados por el presidente de la República, pero esta figura está en proceso de sustitución por la de un gobernador regional electo directamente por la ciudadanía, quien compartirá competencias con un delegado presidencial que, entre otras, tendrá las competencias en materia de orden público².

El país está sumergido en un proceso constituyente, el cual surge para intentar canalizar institucionalmente el estallido social iniciado en octubre de 2019³. Este proceso cuenta con cinco fases: (1) plebiscito de entrada, (2) elección de constituyentes, (3) convocatoria e instalación del órgano constituyente, (4) elaboración de propuesta constitucional y (5) plebiscito de ratificación de la propuesta constitucional. En la actualidad, se han completado las fases 1 y 2 y se está a la espera de iniciar la fase3.

El proceso, posible gracias al Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución firmado en noviembre de 2019 por un grupo amplio de legisladores, se inició formalmente tras el triunfo de la opción «apruebo» (78 % de los votos) en el plebiscito realizado el 25 de octubre de 2020. En este contexto, una amplia mayoría (79 % de los votos) votó para que la Constitución fuera redactada por una Convención Constituyente formada en su totalidad por ciudadanos electos para este fin, sin incluir a legisladores en ejercicio. Es conveniente recordar que el diseño original de la Convención Constituyente, similar al de la Cámara Baja, fue modificado para responder a las demandas sociales para incluir la reserva de escaños para los pueblos originarios y la paridad de género, que no estaba incluida en el diseño original y que, tras su aprobación en diciembre de 2019, estableció las bases para el primer órgano constituyente con paridad de género por diseño, tanto en las candidaturas como en el resultado. El resultado esperado de esta convención es una propuesta de texto constitucional, el cual deberá ser ratificado mediante un plebiscito de salida, a realizarse en principio, durante 2022.

El país vive un intenso año electoral marcado por la desconfianza en los partidos políticos, en los que confía solo un 2 % de la ciudadanía⁴. Tal y como se puede apreciar en la Tabla 1, durante 2021 el país renovará la totalidad de sus cargos electos a nivel nacional (presidente, legisladores y constituyentes), subnacional (gobernadores y consejeros regionales) y local (alcaldes y concejales). Dos de estos procesos destacan al ser la primera vez que se realizan en la historia del país: la elección de autoridades subnacionales (gobernadores regionales) y la de los miembros del órgano constituyente (constituyentes).

Respecto a las elecciones de gobernadores regionales, solo 3 de ellas se definieron en primera vuelta, al haber obtenido una de las candidaturas más del 40 % de los votos necesarios. Las 13 gobernaciones restantes serán definidas en una segunda vuelta a realizarse el 13 de junio, entre ellas, la de la región Metropolitana, en la que el oficialismo no logró pasar a segunda vuelta y cuya gobernación será definida entre dos candidaturas de oposición. Esta coexistencia territorial de tres niveles de Gobierno (nacional, regional y municipal), podría llevar a observar «gobiernos yuxtapuestos» (distintos a los
«gobiernos divididos»⁵) que son aquellos en los que una unidad territorial bien definida, como un ayuntamiento o un gobierno regional, es gobernado por un partido distinto del que controla la unidad territorial más grande, que puede ser el gobierno regional o nacional⁶ lo que, en función de la distribución de competencias, podría afectar la capacidad de maniobra territorial del gobierno central o regional, situación que es habitual en otros países, pero que Chile experimentará por primera vez en su historia tras la elección de gobernadores regionales, que se agrega a la actual elección directa de alcaldes.

Tal y como muestra la Tabla 1, a mediados de mayo se realizaron las elecciones de constituyentes, gobernadores regionales, alcaldes y concejales. Estas votaciones, que debieron haberse llevado a cabo durante 2020, fueron postergadas a causa de la pandemia y, por primera vez, se realizaron a lo largo de dos días.

En un contexto marcado por la pandemia, el voto voluntario y la realización de cuatro procesos electorales al mismo tiempo, la participación en estas elecciones fue de un 43,5 % del padrón electoral⁷, un porcentaje mayor que el observado en las últimas municipales de 2016 (2016, 35 %), pero más baja que las últimas presidenciales de 2019 (47 % en primera vuelta y 49 % en segunda vuelta) y a la del plebiscito de octubre pasado (51 %). El voto voluntario fue aprobado en 2012 y, desde ese momento, la participación electoral ha caído considerablemente⁸, siendo más acentuada en las municipales (86 % de población en edad de votar en 2008 versus 35 % en 2016), que en parlamentarias y presidenciales (84 % de población en edad de votar en 2009 a un 46 % en primera vuelta de presidenciales 2017). Dada la baja participación electoral, actualmente se debate en el Legislativo la reinstalación del voto obligatorio⁹.

Para el análisis de estas elecciones, es necesario recordar las dos reglas de la convención:

•    La regla de «dos tercios» establece que, para que algo sea incluido en el texto de la Constitución, debe ser aprobado por 2/3 de los miembros del órgano constituyente.
•    La regla de «hoja en blanco» establece que, de no lograrse un acuerdo sobre un determinado tema, este no sería incluido en la propuesta de texto constitucional. Tampoco se mantendría el texto de la Constitución actual y debería ser legislado con posterioridad.

Esto explica la relevancia que tiene para las fuerzas políticas el obtener al menos un tercio de los miembros de la Constituyente («tercio de bloqueo») y que, en el caso de que alguna de las fuerzas políticas obtuviera los dos tercios de la Constituyente, podría llegar a redactar la propuesta constitucional sin necesidad de llegar a acuerdos con otras fuerzas políticas.

De manera general, las candidaturas se pueden clasificar en tres grupos, las candidaturas de partidos políticos, las de los independientes y las de los pueblos originarios:

•    Las candidaturas de los partidos políticos. Los partidos presentaron cuatro pactos electorales, o listas, con candidaturas a la constituyente: una del oficialismo (Vamos por Chile), dos de oposición (Lista del Apruebo y Apruebo Dignidad) y una de partidos regionales nuevos, pequeños y más afines al oficialismo (Ciudadanos Cristianos). Estas listas presentaron candidatos todo el territorio nacional (28 distritos), con excepción de Ciudadanos Cristianos, que presentó candidaturas en el sur del país sin lograr ningún constituyente. Además, un grupo de partidos pequeños¹⁰, todos de oposición, inscribieron candidaturas de manera individual y solo en algunos distritos, sin lograr tampoco ningún constituyente.
•    Las candidaturas independientes. Existen tres tipos de candidaturas independientes: (1) las que se presentaron con apoyo de un partido político, clasificadas para todos los efectos como candidaturas de partido, (2) las presentadas como parte de una lista de independientes y (3) las candidaturas de independientes presentadas de manera individual. Las candidaturas presentadas sin apoyo de un partido político (2 y 3), sortearon dificultades adicionales, ya que debieron recopilar más firmas que las presentadas en la lista antes de inscribir sus candidaturas ante el Servicio Electoral (SERVEL). Es conveniente destacar que las firmas recogidas por las candidaturas independientes (481 000) durante cerca de un mes superaron las firmas recogidas durante un año por los partidos (450 mil) cuando, en 2017, debieron reinscribir a sus militantes. Se presentaron 

aproximadamente 80 listas de independientes. De entre ellas, destacan dos agrupaciones de oposición, que presentaron listas en diferentes distritos (aprox. 50 listas, estando las demás muy dispersas) y que han demostrado capacidad para coordinarse electoral y programáticamente más allá de un distrito. Estas listas son la de Independientes No Neutrales y la Lista del Pueblo:

-    Independientes No Neutrales: es una plataforma ciudadana lanzada en agosto de 2020. Su creación fue impulsada por independientes con experiencia institucional relevante a lo largo de las últimas décadas, siendo sus propuestas más afines a al mundo de la centroizquierda. Bajo distintos nombres, esta plataforma presentó listas de candidatos en 23 de los 28 distritos electorales¹¹.

-    Lista del Pueblo: surge de personas que se fueron organizando a lo largo de las movilizaciones sociales sucedidas tras el estallido social de octubre de 2019. Sus propuestas son más cercanas al mundo de la izquierda. Presentaron listas de candidatos en 8 de los 28 distritos electorales¹². Se plantean en contra de los partidos políticos, a quienes acusan de haber decidido por y contra el Pueblo¹³.

Dada la dificultad de inscribir candidaturas individuales, su número fue muy reducido

•    Las candidaturas de los pueblos originarios. En Chile, según el censo 2017¹⁴, cerca del 13 % de la población se identifica como miembro de uno de los diez pueblos originarios reconocidos oficialmente. Este 13 % es equivalente a los 17 escaños reservados para estos pueblos, que se distribuyen en función de su población, de la siguiente forma: 7 para el pueblo mapuche, 2 para el pueblo aimara y uno para los diaguitas, collas, atacameños, quechuas, yaganes, kawésqar, changos y rapanuis. Las candidaturas se registraron en duplas, con un candidato titular y un suplente del sexo contrario en caso de que, al aplicar la ley de paridad, se deba dar paso al suplente. Quienes votaron por estos candidatos debían identificarse ante el SERVEL semanas antes de la votación, como miembro de estos pueblos mediante un certificado emitido por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) o bien, mediante una declaración jurada ante notario. Así, el día de la votación, quienes hayan acreditado su pertenencia a los pueblos originarios, pudieron escoger por votar entre los candidatos del distrito o de su pueblo originario.

La Tabla 2 muestra los resultados de las elecciones de constituyentes según las agrupaciones presentadas en el bloque anterior.
 

1.    Incluye al partido Republicano (REP), a la Unión Demócrata Independiente (UDI), Renovación Nacional (RN), Evolución Política (EVOPOLI) y el Partido Regionalista Independiente Demócrata (PRI).
2.    Incluye a la Democracia Cristiana (DC), a Ciudadanos, al Partido Radical (PR), el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Progresista (PRO) y el movimiento “Nuevo Trato”.
3.    Incluye al Frente Amplio (FA), al Partido Comunista (PC) y a la Federación Regionalista Verde-Social (FRVS) y otros partidos y movimientos pequeños.
4.    Incluye candidaturas con el respaldo de Movimientos Sociales y Asambleas Populares, entre otros.
5.    Los candidatos electos en representación de los pueblos originarios se presentaron como independientes.

Estos resultados muestran un cambio en el equilibrio del poder político:

•    Entre el oficialismo y la oposición. En que el oficialismo salió debilitado, lo que agrava la débil posición del Gobierno que no cuenta con mayoría en ninguna de las dos cámaras, tiene permanentes dificultades para disciplinar a su bancada (ej. paridad, retiro de fondos de las AFP) y, según la encuesta de Activa Research¹⁵ publicada el 31 de mayo, cuenta con un 12,6 % de aprobación y un 75,3 % de desaprobación.
•    En la oposición. Debido a que los candidatos de la lista Apruebo Dignidad (Partido Comunista, Frente Amplio y otros), obtuvieron más constituyentes que la Lista del Apruebo, formada por partidos herederos de la ex-Concertación (DC, PR, PPD, PS y otros) que estuvo en el centro del escenario político desde el retorno a la democracia en 1990.
•    Entre los partidos actuales y los independientes. Especialmente en la oposición, debido a que la fuerza con la que irrumpen los independientes, muy probablemente afecte en el corto plazo la actual configuración del sistema de partidos.
•    Entre los grupos sociales. Dado que, por primera vez, los pueblos originarios tienen una proporción de representantes equivalente a su proporción poblacional en un órgano de decisión colectiva nacional, lo que podría ayudar a canalizar institucionalmente los conflictos existentes.

En sus primeras reacciones, los analistas han destacado lo sorpresivo de los resultados y el mayor parecido de la Constituyente con el Chile real¹⁶, que estos resultados señalizarían el fin del ciclo político iniciado tras el retorno de la democracia¹⁷, la conveniencia de repensar el sistema de partidos para incluir, además del tradicional 

contraste izquierda-derecha, el contraste élite-pueblo¹⁸, que no basta con haber logrado una Convención con igual representación para ambos sexos (77 mujeres y 78 hombres) si en la Constitución no se logra incluir un enfoque de género y una mirada en igualdad de derechos hacia las mujeres¹⁹, lo que sería aplicable también, por ejemplo, a los representantes de los pueblos originarios, y, a los acuerdos y desacuerdos entre los constituyentes frente a distintos temas²⁰.
Considerando las dos reglas de decisión aprobadas para el funcionamiento de la Constituyente «dos tercios» y «hoja en blanco», si alguna de estas agrupaciones:
•    Desea bloquear la inclusión de un tema, deberá lograr el apoyo de otras agrupaciones para alcanzar el tercio de bloqueo, lo que las obliga a negociar.
•    Desea incluir un tema, deberá lograr el apoyo de varias otras agrupaciones, lo que también las obliga a negociar.

Lo más relevante de estos resultados es que ninguna de las fuerzas políticas controla la Constituyente y todas deberán negociar para llegar a un acuerdo.

Los resultados de las elecciones son provisionales hasta la emisión de las actas definitivas por parte del SERVEL, lo que se espera que suceda durante el mes de junio. El presidente de la República debe convocar a la sesión de instalación de la Convención, que se espera sea a fines de junio o comienzos de julio²¹, en ella serán electos quienes ocuparán la presidencia y la vicepresidencia del órgano. La primera tarea de la convención es discutir y aprobar su reglamento, para lo que no existe plazo predeterminado y tras lo cual se iniciarán los debates. Una vez que la constituyente haya terminado la propuesta de texto constitucional, este debe ser sometido a un plebiscito, esta vez con voto obligatorio, en el que se deberá aprobar o rechazar el texto propuesto y de cuyo resultado depende, tal y como muestra la Tabla 3, que entre en vigor el texto aprobado, o bien, que se mantenga el texto de la Constitución vigente en la actualidad.

Durante los primeros meses, la Constituyente funcionará en un contexto electoral (presidenciales y legislativas), lo que podría hacer difícil lograr acuerdos al trasladarse esta disputa electoral al debate constituyente. Adicionalmente, dada su composición, muy probablemente se refuerce la presión existente para (1) modificar la regla de los dos tercios, (2) dar mayor transparencia al debate, (3) incrementar las instancias de participación ciudadana (ej. consultas, plebiscitos) y, (4) para incrementar la presencia en las distintas zonas del país (por ejemplo, constituyente itinerante), lo que podría afectar el plazo fijado para la redacción del texto constitucional (9 meses + 3 meses de prórroga).

En uno de sus artículos, el politólogo Peter Mair²², desarrolló la idea de que, en una democracia, cuando (1) los partidos políticos dejan de cumplir su rol de agregadores y canalizadores de las demandas ciudadanas hacia el Gobierno y el Estado y, (2) los ciudadanos «privatizan» sus quehaceres reduciendo su participación política (por ejemplo, afiliación y participación en organizaciones sociales, participación electoral), existe el riesgo de que el «vacío» que se forma entre los ciudadanos y los partidos que no canalizan sus demandas, sea ocupado por la política-espectáculo, y aprovechado por líderes que, con discursos populistas, busquen (re)encantar a la ciudadanía en contra de la clase política. Si bien este riesgo no se puede descartar totalmente, al menos en la constituyente, e independiente de las preferencias políticas, la irrupción en este «vacío» de un conjunto de candidaturas independientes inicialmente atomizadas —que en plena pandemia se organizaron para reunir las firmas necesarias para levantar sus candidaturas, articularse electoral y programáticamente para canalizar demandas sociales hacia las instituciones, llegando a convertirse en una opción competitiva frente a todos los partidos establecidos, incluso los de más reciente creación— parece ser más una señal favorable que una de alerta, especialmente por la contribución que la presencia de estos estos independientes hace a la legitimidad social del órgano constituyente, aunque solo el tiempo dirá si esta apreciación inicial es válida, o no. En este contexto, parece razonable esperar que algunas de las listas de independientes con representación en la Constituyente, opte por levantar candidaturas a las elecciones legislativas y/o presidenciales de noviembre próximo y busquen evolucionar hacia convertirse en movimientos o partidos políticos. De ser el caso, esto introduciría un cambio relevante en la estructura y racionalidad de la competencia partidaria y renovación de liderazgos políticos.

Finalmente, el resultado del proceso constituyente está condicionado por la capacidad de llegar a acuerdos entre un gran número de agrupaciones sin poder individual de veto, lo que parece más probable si, usando las palabras de Max Weber²³, los constituyentes dejan que la «ética de la convicción», que ha marcado la épica del proceso desde sus inicios, deja espacio a la «ética de la responsabilidad», tan necesaria para que la nueva Constitución sea, a diferencia de las previas, un espacio en el que todas las personas, incluso aquellas consideradas como adversarias políticos, tengan cabida.

Roberto Cabrera Tapia*
Doctorando en Ciencia Política
 

1. Durante 2019, a raíz de la propuesta de una bancada feminista, la Cámara de Diputados aprobó oficialmente su cambio de nombre a Cámara de Diputadas y Diputados.
2. 2 HERNÁNDEZ A., R., 2019. Competencias del Gobernador Regional. [en línea]. Valparaíso, Chile: Asesoría    Técnica    Parlamentaria.    Disponible    en: https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/27915/2/Competencias_Gobernador_R egional.pdf.
3. CABRERA TAPIA, R. Chile ante el inicio del proceso constituyente. bie3: Boletín IEEE [en línea], vol. 20, pp.    462-478,    2020.    ISSN-e    2530-125X.    Disponible    en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/7772833.pdf.
4. 4 CEP, 2021. Estudio Nacional de Opinión Pública Encuesta especial COVID. [en línea].:
5. 5 En un sistema presidencial, se entiende por «gobierno dividido» aquel en que un partido o coalición de partidos distinto a la coalición gobernante tiene la mayoría en al menos una de las Cámaras Legislativas.
6. 6 DE REMES, A., 1999. Gobiernos yuxtapuestos en México: hacia un marco analítico para el estudio de
7. 7 En estas elecciones participaron aproximadamente 6,5 de los 14,9 millones de electores).
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9. 9 BUSTOS C, A., 2021. “Cámara de Diputados aprueba transversalmente la restitución del voto obligatorio”,
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11. 10 Entre estos partidos se cuenta el Partido Humanista, el Partido Ecologista Verde, el Partido Revolucionario de los Trabajadores y el Partido Unión Patriótica.
12. 11 OJEDA, P., 2021. Serie especial: El mapa de las listas independientes. Capítulo 2: Quiénes son y qué piensan los Independientes No Neutrales (y su apuesta por los acuerdos). Ex-Ante. 21 mayo 2021. Disponible en: https://www.ex-ante.cl/serie-especial-el-mapa-de-las-listas-independientes-capitulo-2-las- alianzas-que-busca-independientes-no-neutrales/
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