Opinión

El compromiso del Sur Global por la paz en Ucrania

Precaria trayectoria del conflicto 

Rusia y Ucrania se preparan para una ofensiva de primavera con mayores niveles de implicación militar. Hasta ahora se ha evitado el desbordamiento hacia la región, a pesar de varios ataques con drones contra bases rusas en la Crimea ocupada y en el oeste de Rusia, así como el bombardeo del puente de Kerch, que conecta Crimea con la península rusa de Taman, en octubre de 2022, un día después del 70 cumpleaños del presidente Putin. No se descarta que la intensificación del conflicto o un costoso estancamiento prolongado puedan conducir a una escalada e implicar activamente a la OTAN o a uno de los Estados en primera línea con Ucrania. 

Las perspectivas de conversaciones de paz entre las partes en conflicto son remotas tras dos iniciativas de Turquía en la primavera de 2022. Falta un intermediario creíble, neutral y con poder de convocatoria, aunque se han producido dos grandes intercambios de prisioneros entre Ucrania y Rusia en febrero, y otro intercambio de más de 200 prisioneros de guerra el 7 de marzo de 2023. La Iniciativa de Granos del Mar Negro (BSGI, por sus siglas en inglés), negociada por la ONU y Turquía sigue operativa (UNCTAD, 2023), aunque a un ritmo relativamente lento. Su prórroga a partir del 18 de marzo es incierta más allá de 60 días tras una reciente reunión de la ONU y las partes en conflicto en Ginebra. 

Actores de la región del Sur Global al margen 

Países influyentes del Sur Global como Brasil, India e Indonesia han evitado en general tomar partido en el conflicto y se han mantenido al margen de la polarización. 32 países optaron por abstenerse en la Resolución del 23 de febrero de la Asamblea General de la ONU sobre Ucrania que exigía la retirada de las tropas rusas y condenaba la agresión contra Ucrania. Entre ellos se encontraban India y Sudáfrica, poderosos miembros del G20. India bloqueó una declaración final en la que se mencionaba la agresión rusa contra Ucrania en la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del G20 del 25 de febrero de la que fue anfitrión.  

Teniendo en cuenta los fallos de la diplomacia tradicional y de la resolución de conflictos en Ucrania, la contribución de los actores del Sur Global se hace más apremiante y relevante, sobre todo porque siguen viéndose afectados por los efectos globales de la guerra.  El Grupo de Respuesta a la Crisis Mundial (GCRG) de las Naciones Unidas ha realizado un seguimiento de las perturbaciones acumuladas en la seguridad alimentaria, los precios de la energía y la inflación desde marzo de 2022 (UNSDG, 2022). En particular, el efecto retardado del aumento de los costes de los fertilizantes, que crecieron un 199% desde mayo de 2020 hasta finales de 2022, ha supuesto una limitación para la producción mundial de alimentos, incluido el cultivo de arroz en muchos países en desarrollo y economías emergentes del Sur Global (Broom, 2023). Rusia es un importante productor y exportador de fertilizantes. Eminentes académicos y asesores como el profesor Jeffrey Sachs y el exdiplomático alemán y anterior director de la Conferencia de Seguridad de Múnich (MSC) Wolfgang Ischinger han argumentado que el Sur Global y China pueden desempeñar un papel constructivo para ayudar a llevar la paz a Ucrania. Países con inclinaciones populistas como Brasil, México y Sudáfrica también tienen relaciones heredadas con China que datan de la época de la Unión Soviética (Brown, 2013). El reciente acuerdo facilitado en Pekín entre Arabia Saudí e Irán, con importantes repercusiones para Oriente Próximo (Turak, 2023), hace necesario examinar más de cerca los potenciales de la posición china de 12 puntos sobre Ucrania.  

La importancia de China y las reacciones de las principales partes interesadas   

China presentó oficialmente su posición de 12 puntos sobre la paz en Ucrania el 24 de febrero de 2023, aniversario de la invasión rusa. La posición es el primer paso público de China a favor de la paz en Ucrania tras un periodo de neutralidad a medias en el que se prestó mucha atención a los lazos estratégicos con Rusia. China había declarado su "asociación sin límites" con Rusia justo antes del estallido de la guerra y se abstuvo de condenar la invasión. Los lazos económicos bilaterales se estrecharon gracias al aumento de las importaciones de petróleo de Rusia, que sustituyó a Arabia Saudí como principal proveedor de petróleo de China. El comercio bilateral alcanzó la cifra récord de 190.000 millones de dólares en 2022 y las transacciones denominadas en yuanes aumentaron significativamente en el mercado ruso, en un esfuerzo por eludir las sanciones occidentales. Pekín mantuvo informada a Moscú de los 12 Puntos antes de su publicación y su máximo responsable de política exterior, Wang Yi, fue recibido no sólo por su homólogo Lavrov, sino también por el presidente Vladimir Putin. El 22 de febrero, Rusia declaró que acogía con satisfacción que China asumiera un papel más activo en los esfuerzos por resolver el conflicto de Ucrania y dijo que valoraba el "enfoque equilibrado" de China.

La posición sirve para situar a China como país amante de la paz y recuerda a Rusia y a Estados Unidos, como miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, su obligación de buscar vías de acción pacíficas. También desvía las críticas de que China ha ignorado el conflicto de Ucrania. China había publicado principios para la paz mundial en su Iniciativa de Seguridad Global (GSI) antes de su posición sobre Ucrania. La intención era comunicar la visión china de una seguridad común, global, cooperativa y sostenible, según el MAE chino. En particular, los 12 puntos equilibran el respeto a la integridad territorial con los intereses legítimos de seguridad de los países, el rechazo a la mentalidad de la Guerra Fría y a las alianzas militares, así como la crítica al uso de sanciones ajenas a la ONU. Mientras que esto va dirigido a la OTAN y a EEUU, la posición de China no sólo rechaza el uso de armas nucleares, sino también la amenaza de hacerlo, que va dirigida a Rusia.  

Las reacciones de Occidente a los 12 Puntos fueron en gran medida escépticas, siendo Estados Unidos el que mostró las reacciones más consistentes y adversas desde el momento en que se mencionó por primera vez el Plan de Paz chino en la Conferencia de Seguridad de Múnich. La desconfianza de Estados Unidos y la competencia con China por el dominio mundial marcaron la opinión estadounidense, agravada por el temor a que China pudiera aprovechar la distracción estadounidense en Ucrania para avanzar contra Taiwán. El secretario de Estado estadounidense habló en repetidas ocasiones del supuesto apoyo militar chino que se estaba preparando para Rusia y altos funcionarios estadounidenses, incluido el presidente Joe Biden, siguieron esta línea, cuestionando la credibilidad básica de la postura china sobre Ucrania. Los expertos del Instituto Estadounidense para la Paz (USIP), una institución bipartidista de primer orden, coincidieron en que era poco probable que la postura china contribuyera a la causa de la paz (Freeman y Glantz, 2023). Los comentaristas conservadores estadounidenses consideraron que Washington se veía superado por la propuesta de paz china, diseñada para poner de relieve la poca fiabilidad de Estados Unidos en una era multipolar (Brown, 2023). 

En Europa, las reacciones de Alemania y la UE fueron algo más matizadas, entre la decepción y la cautela, pero al menos parecieron considerar la postura de China sobre Ucrania. El máximo responsable de la política exterior china emprendió una gira diplomática regional por Alemania, Italia, Francia, Hungría y Bielorrusia antes del lanzamiento de los 12 puntos. La ministra alemana de Asuntos Exteriores, Annalena Baerbock, declaró en Nueva York que China, como miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, tenía la obligación de mostrarse a favor de la paz y que un paraguas de la ONU habría sido preferible para la posición china. Los expertos analistas alemanes vieron en China un intento de dividir a la UE y a EE. UU. (Legarda, 2023). La UE reaccionó con cautela al considerar los 12 Puntos desde la perspectiva de que China había tomado partido, según la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. También comentó que China no había compartido un plan de paz, sino algunos principios. Otras reacciones de la UE se alinearon más con la postura estadounidense.   

Hungría, Estado miembro de la UE, acogió abiertamente con satisfacción la posición china sobre Ucrania. A pesar de los recelos sobre la iniciativa china "La Franja y la Ruta" en la vecindad europea (Bastian, 2022), la UE está en principio interesada en reducir las perturbaciones económicas y comerciales derivadas del conflicto en Ucrania. Los puntos 11 y 12 de la posición de China sobre Ucrania hablan de este interés compartido, incluida la reconstrucción de Ucrania. El coste estimado de la reconstrucción, de 349.000 millones de dólares, requiere un amplio esfuerzo mundial en el que China también podría participar. Los enlaces de transporte ferroviario euroasiáticos siguen funcionando para los envíos de metales raros críticos que ahora son aún más demandados por las industrias de defensa de la UE (Tirone y Nardelli, 2023). Interconectado con la red más amplia de infraestructuras de transporte transcontinentales de la Iniciativa china "La Franja y la Ruta" (BRI), sólo una parte del tráfico ha pasado del Corredor Norte a través de Rusia al Corredor Medio a través de Asia Central y el Cáucaso hasta Turquía y destinos posteriores en Europa (Standish, 2022). Estos enlaces de mercancías son importantes para acelerar los importantes esfuerzos de reconstrucción y el funcionamiento fiable de las cadenas de suministro. Antes de la invasión rusa de 2022, Ucrania se interesó por la BRI y se convirtió en una pieza fundamental de la Iniciativa (Brown, 2023).  

Aceleración de los impactos diplomáticos 

Tras la publicación de los 12 Puntos de China, se ha producido un cambio perceptible en la actividad diplomática en torno al conflicto, más claramente en el teatro europeo más cercano a Ucrania. El presidente de Ucrania expresó su interés por reunirse con su homólogo chino. También declaró que, en general, era bueno que China empezara a hablar de Ucrania. Ucrania presentó su propio Plan de Paz de 10 Puntos en la Cumbre del G20 celebrada en Indonesia el pasado mes de noviembre. El presidente de Bielorrusia aceptó una invitación para realizar una visita de Estado a Pekín, donde se reunió con su homólogo chino Xi Jinping el 1 de marzo. El ministro de Asuntos Exteriores de Canadá declaró a los medios de comunicación el 10 de marzo que Canadá se había puesto en contacto con China para hablar también con el presidente ucraniano Volodymyr Zelenskiy y no solo con Rusia durante la reciente reunión del G20. El presidente Macron de Francia anunció que tenía previsto visitar China a principios de abril. Estas visitas de los líderes distan mucho de estar secuenciadas deliberadamente y no ofrecen ninguna garantía contra una posible escalada militar. Sin embargo, fomentan un entorno más propicio al diálogo y desalientan pasos excesivos en el conflicto.  

En declaraciones a los medios de comunicación el 7 de marzo, el portavoz del Kremlin explicó que un país grande, poderoso y con autoridad como China no podía dejar de tener voz propia en los problemas prioritarios de la agenda mundial. Añadió que Moscú prestaba gran atención a todas las ideas de sus colegas de Pekín. La primera visita de Estado del presidente Xi Jinping tras su reelección para un tercer mandato sin precedentes fue confirmada para Moscú del 20 al 22 de marzo, a raíz de una invitación del presidente Putin. En el contexto de esta visita, el ministro de Asuntos Exteriores chino habló con su homólogo ucraniano e instó a Kiev y Moscú a reanudar las conversaciones de paz lo antes posible, mientras que la importancia de la integridad territorial de Ucrania habría figurado en este intercambio, en referencia al primer punto de la posición china. 

Perspectivas de creación de confianza en el Sur Global   

Aparte de la aceleración del ritmo diplomático general, la posición de China también proporciona un impulso a los países no alineados del Sur Global para que se comprometan más en favor de la paz en Ucrania. Aunque el ritmo político sigue siendo muy limitado para actuar como mediadores, estos países pueden movilizarse de nuevas formas para fomentar la confianza entre Rusia y Ucrania. El presidente brasileño, Lula da Silva, ya transmitió el deseo de Brasil de hablar con otros países y participar en cualquier iniciativa relacionada con la construcción de la paz y el diálogo cuando habló con su homólogo ucraniano a principios de marzo. Está previsto que visite China y Rusia, y consta que ha propuesto la participación de más actores globales neutrales para poner fin a la guerra en Ucrania.    

Queda por ver si el Sur Global configurará la diplomacia como un compromiso positivo con la paz, por ejemplo, en el formato de un grupo de contacto consultivo, o si aceptará que China sea el convocante de los pasos iniciales para fomentar la confianza. Por ejemplo, la posición de China sobre Ucrania es explícitamente específica sobre la implementación de la Iniciativa de Granos del Mar Negro (Punto 9), que ha dado lugar a la exportación de 25 millones de toneladas de alimentos y productos agrícolas hasta el 15 de marzo de 2023, según datos de la ONU. Ucrania se declaró recientemente dispuesta a ampliar la BSGI añadiendo nuevos puertos, tras criticar la falta de cooperación rusa en las inspecciones de buques.  

Hay espacio para nuevas medidas no tradicionales de fomento de la confianza y su ampliación. La facilitación de las exportaciones de fertilizantes rusos, incluso con garantías de la ONU sobre prácticas comerciales justas, o la reducción y limpieza de los daños medioambientales causados por la guerra en la región fuertemente industrializada de Donbass son posibles áreas. Los enfoques de consolidación de la paz medioambiental ya han sido probados y están disponibles (Barnhoorn y Krampe, 2022). Utilizando métodos que requieren mucha mano de obra y el desarrollo de capacidades con tecnología moderna de China como facilitador, el capital humano de Ucrania y Rusia puede reforzarse conjuntamente y allanar el camino hacia la normalización y la recuperación graduales. Estas medidas no tradicionales de fomento de la confianza son útiles para crear un entorno propicio a las conversaciones militares bilaterales y reducir los combates en determinados sectores de primera línea antes de un alto el fuego general. Empezar a pasar de la guerra a la reducción gradual de los conflictos está al alcance de la mano, pero el plazo para poner sobre la mesa contribuciones significativas del Sur Global puede estar cerrándose rápidamente. 

Matthias E. Leitner trabaja actualmente como analista y responsable de gestión del conocimiento en el Equipo de Crisis y Fragilidad de la Dirección de GPP de la OCDE (División de Cooperación al Desarrollo).  

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