Estrategia y reforma del orden internacional tras las elecciones norteamericanas de 2020

Las elecciones presidenciales en Estados Unidos en 2020 significan un doble reto. Para la sociedad norteamericana que debe de elegir entre dos opciones muy distintas en un ambiente muy polarizado y con la pandemia activa y con trágicas consecuencias humanas, sociales y económicas. Y para la sociedad internacional al mismo tiempo, porque el próximo mandato será decisivo para determinar la orientación del orden global resultante del final del Covid pero también de la crisis del orden liberal. Este artículo pretende contribuir a la disminución de la incertidumbre a partir del análisis de algunas tendencias de cambio y continuidad en las líneas de política exterior de la primera potencia.

«Vivimos un momento Blade Runner. Vemos cosas que jamás creeríamos en este inolvidable e inexplicable 2020». Así lo describe Ana Alonso, excelente periodista de El Independiente, para llamar la atención sobre la especial relevancia que tenían y han adquirido las elecciones presidenciales en Estados Unidos. Donald Trump, contagiado por la COVID-19, y debilitado políticamente en los últimos meses por los efectos sanitarios, sociales y económicos de la pandemia y por el estallido de la violencia racial, exponente final de la polarización que divide a la sociedad norteamericana, pasa por la situación más complicada, personal y políticamente, de su mandato. Su reelección se ha convertido en una cuestión mundial, porque en un país con graves problemas internos y extraordinaria trascendencia exterior, la figura del presidente continúa acaparando la atención de la prensa y la opinión pública americana e internacional.

Joe Biden, por su parte, vicepresidente durante ocho años en las Administraciones de Barack Obama, se presenta como candidato del Partido Demócrata en unas elecciones absolutamente atípicas, por las circunstancias sanitarias y otras de naturaleza social (violencia, manifestaciones) o institucional (nueva designación en el Tribunal Supremo) y que han tenido dificultades en su desarrollo. Pero que se encuentran sólidamente legitimadas por el conjunto de procesos constitucionales del sistema electoral: elecciones primarias, convenciones (virtuales) de los grandes partidos, libre expresión plural, captación transparente de fondos y plazos constitucionales. El vicepresidente republicano, Pence, y la senadora demócrata californiana, Kamala Harris, completan en 2020 los dos tickets de este sistema mayoritario e históricamente bipartidista.

Las elecciones presidenciales en Estados Unidos representan, cada cuatro años, un momento estelar y de máxima relevancia para la democracia. En este caso aún más y no solo por los alarmantes asuntos domésticos, sino porque en un mundo crecientemente multipolar y en tránsito desde el orden liberal construido a partir de la Segunda Guerra Mundial (temporalmente triunfante tras la desaparición del bloque comunista en la década de los 90), hacia otro orden, aún incierto y a su vez en proceso de definición y regulación (denominado de competición estratégica entre potencias), la figura del presidente de Estados Unidos resulta un elemento decisivo e imprescindible para la viabilidad de cualquier sociedad internacional y cualquier configuración del poder que resulte de este proceso globalizado de transición.

La sensación de polarización interna y de variabilidad en el liderazgo de determinadas áreas y temáticas de la política exterior, generada durante el mandato de Donald Trump, se ha visto multiplicada exponencialmente en estos meses, cuando la campaña ha convivido con acontecimientos y episodios políticos de enorme incertidumbre. Lo cual ha provocado un asombroso interés público por la evolución del proceso electoral, al que ahora se añade la salud del presidente.

Este documento pretende contribuir a la disminución de ese ambiente de incertidumbre a partir del análisis de algunas tendencias de cambio y continuidad en las líneas de política exterior de la primera potencia.

undamentando tales tendencias en la interpretación de tres parámetros: la exposición de algunos fenómenos que confirman la revisión del orden; el análisis de las perspectivas de cambio y continuidad en la dirección de los asuntos exteriores norteamericanos en el próximo mandato; y la propuesta de planteamientos concretos de expertos sobre cómo afrontar el futuro de la situación y a partir de ellos, la recomendación de algunas líneas de posicionamiento político que pueden asumir los países aliados de Estados Unidos y concretamente el nuestro.

La cuestión en las relaciones internacionales ya no es si el orden liberal está en crisis. Si algún dirigente o politólogo hubiera mantenido, hasta este año, la duda sobre la existencia de esta crisis, la pandemia ha terminado por resolverla. No hay una ordenación internacional en este momento capaz de responder a un desafío global de esta magnitud desde una visión multilateral, concertada o comúnmente aceptada por los principales actores y organizaciones del entramado de decisión y actuación previstos para ello. Las estrategias unilaterales y nacionales para reaccionar contra el coronavirus; la rivalidad permanente entre potencias que se ha manifestado de manera clara durante estos meses; la falta de acuerdos y la ausencia de capacidad de reacción de organismos internacionales y la marginación e infravaloración, en ocasiones, de sus medios y criterios; el desconcertante liderazgo de algunos políticos y responsables de la gestión y la caótica imagen de desorientación y falta de previsión que se ha proyectado a la ciudadanía a nivel global han finiquitado la confianza en un orden internacional cuyas instituciones perviven, pero cuyas funciones y objetivos se han confirmado como inadecuadas o sencillamente inoperantes. Así lo describía Stewart Patrick¹ en su artículo When the system fails, publicado en la revista Foreign Affairs de este verano: «Unfortunatelly, powerful countries such as the United States and China have failed top lay that vital leadership role during the coronavirus crisis. Trump has adopted a nationalist response to the pandemic, not as a threat to global public health»². Y así lo corroboraba, en el mismo número de la revista, John Ikenberry, exponente académico del internacionalismo liberal en su artículo Next Liberal Order: «On public health, trade human, rights and the environement, governments seem to have lost faith in the value of working together»³.

Podría decirse que la estructura de Estados y organizaciones del sistema internacional ha resistido porque no ha habido intención de desmantelarlo por parte de ninguna fuerza o actor desestabilizador; y porque los sistemas de seguridad nacionales, de protección social, de actividad económica público-privada, así como distintos canales de cooperación intergubernamental; y, en el caso europeo supranacional, se han mantenido activos y operativos. Pero el hecho de que el sistema haya mostrado su resiliencia contra al embate de la crisis global, no significa que esa resistencia haya venido determinada por la prevalencia de un régimen ordenado de actuación, sino que más bien se ha producido por la inercia de las dinámicas de relación y por la propia magnitud del desafío, que ha exigido la implicación de organismos y fuerzas y cuerpos de seguridad ante una situación muy grave, imprevisible y todavía incierta.

Esta capacidad de resiliencia no significa que el orden liberal no aparezca debilitado y envejecido. A los desequilibrios tradicionales relacionados, por ejemplo, con el doble rasero en la aplicación o exigencia de responsabilidades a determinados actores; o con la falta de representación de algunas potencias y actores en centros de poder generando la consiguiente inhabilitación del organismo u organización (el derecho de veto y la ausencia de Alemania, Japón o India del Consejo de Seguridad; la ausencia de China o Corea del Sur en el G7 y, de Rusia, desde su entrada en Crimea; o la desregulación del comercio online y el consiguiente deterioro del rol de la OMC, por citar algunos casos); así como la falta de consistencia y de implantación global de valores teóricamente irrenunciables para el orden internacional (derechos humanos, prioridad en la defensa del medioambiente, fortalecimiento de marcos de cooperación en materia de seguridad), se han incorporado en los últimos años otras disfunciones y decisiones distintas o contrarias a la evolución de la configuración liberal de las pasadas décadas.

El desarrollo de la cuarta revolución industrial y la digitalización con sus consecuencias en las perspectivas de negocio y expectativas de influencia de las potencias en una nueva sociedad dual; el cambio de estrategia energética de Estados Unidos y de orientación geopolítica con importantes consecuencias en Oriente Medio; el imparable ascenso económico del entorno asiático; el proteccionismo; la inestabilidad y conflictividad en el Mediterráneo; el ascenso de los populismos; los conflictos híbridos. Finalmente, la pandemia. Fenómenos que han colisionado en entornos bilaterales, regionales y globales y que las grandes potencias han afrontado con estrategias nuevas o renovadas, pero en cualquier caso con efectos de mutación y cambio. Como lo ha sido la Estrategia de Seguridad norteamericana de 2017, la manifestación expresa de China sobre su voluntad de alzarse a la categoría de gran potencia, o la acción rusa sobre sus consideradas zonas de influencia. Y también el renacimiento de Turquía como actor independiente, los movimientos autónomos de Francia y Alemania y su liderazgo en el marco europeo, así como la redefinición de alianzas en el mapa de Oriente Medio. Distintos fenómenos y actores dispuestos a hacerse fuertes en un entorno global cada vez más tecnológico y abierto, más desequilibrado social y económicamente y menos soportado sobre valores comunes.

Se diría que la deconstrucción del orden liberal es una estrategia multi factorial, no establecida por ningún consenso, y que por tanto desprende una imagen y una sensación de pérdida de rumbo en las relaciones internacionales y de desconcierto. Algo semejante a lo que sucediera hace dos décadas con el paradigma de la globalización, que fue asumida por algunos de los principales actores y grupos de interés, pero con sus respectivos criterios de interpretación del fenómeno y sus objetivos propios y no coincidentes. Pero con dos diferencias fundamentales: una, que el liderazgo de los Estados Unidos y algunos de sus principales valores (fomento de las relaciones económicas y del comercio global) impulsaban el proceso entonces; y otra, que las herramientas legales lo regularizaban y las tecnologías digitales lo expandían. Ahora, fuerzas muy conservadoras y ultra progresistas, revisionistas o más radicales, conviven y se retroalimentan haciendo común la idea de que ante la ausencia de un orden definido y de un proyecto de identidad política y global que está aún por consensuar y, que será difícilmente consensuable, la estrategia consiste primero en la deconstrucción de lo existente. Y más adelante si acaso en la creación de un orden nuevo o en el mantenimiento de un permanente desorden.

Políticos, economistas y teóricos liberales han manifestado con claridad su convicción y convencimiento sobre la realidad de este fenómeno; Emmanuel Macron advirtiendo en algunos de sus discursos sobre cuestiones concretas como el debilitamiento de la seguridad compartida y el ataque a los fundamentos democráticos; John Ikenberry incidiendo en el comportamiento unilateral y perverso de algunos de los principales actores: «Today,s liberal institutional order looks more like a sprawlling shopping moll. States can wander in and pick and choose what institutions and regimes they want to join»⁴; y algunos realistas, por su parte, haciendo ver que se trataba de una muerte anunciada frente a la cual se ha dejado, de alguna manera, de actuar para que los hechos se encargaran de confirmarla. Tal y como plantean Alexander Cooley y Daniel
H. Nexon: «Washington must recognize that the world no longer resembles the historically anomalious periodo of the 1990s and the first decade of this century. This unipolar moment has passed, and it isn’t coming back»⁵.

Lo cierto es que, a partir del 11 de septiembre de 2001, la política internacional de la década de los 90 ya anunciaba su final. La década prodigiosa del Tratado de  Maastrich, la renovación de la OTAN, las transiciones democráticas en Europa del Este, de la creación de la Organización Mundial del Comercio y de la entrada de China en su seno. Del crecimiento económico. Aquella ilusionante belle époque en la que hizo su aparición Internet. El invento tecnológico catalizador de los procesos que situó a la comunicación en el epicentro del cambio, finalmente confirmado al llegar el acceso de los ciudadanos a la conectividad digital y las redes sociales a comienzos del siglo XXI.

La sociedad internacional había puesto el foco de atención en la creciente interdependencia de las relaciones y en la necesidad de construir un paradigma, la globalización que impulsara los avances hacia un futuro más abierto a los flujos económicos y comerciales que serían la base de un entorno más adaptable a los desafíos. Pero los trágicos atentados de Nueva York representan un momento crítico en aquel periodo histórico. La guerra contra el terrorismo comenzaba como una respuesta legitimada en Afganistán, pero derivaba a partir de la Patriot Act y del conflicto de Irak en un intento de expandir también la hegemonía norteamericana y algunos de sus intereses tradicionales mediante el uso de la fuerza. El fracaso de aquellos planteamientos llamados neoconservadores, y la crisis financiera y económica de 2008 terminaron por distorsionar la evolución del proceso globalizador y debilitar el liderazgo norteamericano.

Al planteamiento neoconservador le sucedió el multilateralismo impulsado por la Administración Obama, dotado de unos criterios pragmáticos que el último presidente demócrata aplicó a su política, entre otras decisiones manteniendo por ejemplo al Secretario de Defensa republicano, Robert Gates, en el primer periodo de su mandato y posteriormente readaptando la orientación exterior al poner el foco y más recursos en Extremo Oriente y menos en la región de Oriente Medio. De donde se desvincularía progresivamente, combinando la acción militar sobre el terreno, con el apoyo político y propagandístico a las primaveras árabes y con la puesta en marcha de una estrategia de reconfiguración energética, que ha terminado por situar a Estados Unidos a la cabeza de las nuevas fórmulas de extracción y producción de energías fósiles y de la transición hacia las energías limpias.
Mientras tanto los países emergentes se transformaron, durante esa etapa, en grandes potencias con el modelo chino a la cabeza o en las llamadas potencias emergentes, aunque con una desigual capacidad para responder a la crisis económica. Aquellos desequilibrios sirvieron de argumento para el avance de la multipolaridad y la consecución de múltiples acuerdos ajenos, en muchas ocasiones, a las pautas de la regulación prevista. Paralelamente, en la opinión pública internacional se construía una narrativa para atribuir la culpabilidad del creciente desconcierto al debilitado paradigma de la globalización y a su sistema promotor, la democracia liberal, victoriosa en el pasado reciente, pero a partir de entonces, corrupta y socialmente perversa. De nuevo las fuerzas e ideas más distantes convergían en un objetivo común: debilitar la democracia dentro y fuera de los Estados, en conflictos abiertos o híbridos.

A pesar de los fracasos de Obama en materia exterior, sus aciertos permitieron que Estados Unidos mantuviera parcialmente su liderazgo global gracias a la recuperación de su imagen en el periodo 2010-2014. Se inició entonces un proceso de repliegue de la primera potencia de escenarios en conflicto, anticipado por las primeras voces que reclamaban una desvinculación de la acción de teatros concretos de operaciones. Joseph M. Parent y Paul K. MacDonald lo anunciaban en su artículo The wisdom of retrenchment⁶ publicado en el número de noviembre de Foreign Affairs, en 2011, cuyo subtítulo decía: «America must cut back to move forward».
El repliegue tuvo efectos, quizá infravalorados, que prolongaron la inestabilidad en la región, permitieron el nacimiento del Dáesh y abrieron el espacio a una mayor presencia y protagonismo de otros actores como Rusia, Irán o Turquía, así como a la incruenta acción de grupos armados y guerrillas en territorio sirio. Con los consiguientes flujos de desplazados y refugiados que ampliaron los daños políticos y humanitarios del conflicto en la región y en otras como Europa y el Norte de África. El conflicto de Ucrania terminó por desestabilizar el tablero euro-oriental y por sacar a Rusia del G8, como respuesta a su intervención y apropiación de Crimea.

Pero, si a nivel global el caldo para la crítica abierta del orden liberal postcomunista estaba servido, a nivel interno la crisis económica, el deterioro social y las derivadas de la deslocalización industrial, así como la creciente polarización, iban a tener otras consecuencias no esperadas. Donald Trump, un outsider con un mensaje populista y rupturista que incorporaba criterios aparentemente olvidados durante los últimos 20 años, proteccionistas en materia económica y neo aislacionistas en materia exterior, asumía la presidencia en 2016. La culminación del repliegue norteamericano, su rechazo y salida de acuerdos considerados prioritarios como los del clima o los comerciales de carácter multilateral firmados con los aliados asiáticos y su orientación hacia las negociaciones bilaterales criticando además determinadas alianzas

Si la teoría y los hechos han confirmado el ocaso de un orden liberal ninguneado por distintos actores y debilitado en sus organismos de cooperación, los hechos y la teoría confirman ahora la necesidad de reconstruir la cooperación para reestablecer un orden mundial. Que no tiene por qué replicar el anterior, sino mejorarlo. Que no puede estar liderado ni soportado por una sola potencia. Y que debería significar un retroceso en la evolución histórica del progreso político, económico y social. El debate se encuentra en plena ebullición. Sin embargo, a pesar de que la polarización entre los dos grandes partidos pudiera trasladar la idea de que la doctrina norteamericana también puede entrar, en 2021, en una nueva etapa de cambio si se confirmara el sentido de las encuestas que dan una ventaja considerable a Joe Biden, lo cierto es que la trascendencia del momento histórico debe hacer pensar que es posible que se abra la puerta a la elaboración de una estrategia de convergencia teórica y de pragmatismo en los planteamientos políticos de cualquier nueva administración.

El mandato de Donald Trump tiene elementos atribuibles a la personalidad del presidente, como en todos los casos ocurre, pero tiene otras características que devienen del periodo histórico de disrupción tecnológica y global en el que vivimos. Y así, en cuestiones como el comercio internacional, la protección de los mercados nacionales frente a la globalización, si es que esta atentara contra el estado del bienestar, podría convertirse en un paradigma que obligue a unas dinámicas de renegociación de los marcos regulatorios de intercambios. Pero sería más improbable que esas prácticas derivaran en decisiones proteccionistas extendidas y universalizadas y que estas, a su vez, propiciaran otras políticas aislacionistas que afectasen al sistema y la seguridad mundiales. Hablaríamos entonces de peligrosos errores de cálculo que podrían convertirse en riesgos aún más preocupantes. Como podría ser una estrategia de repliegue frente a amenazas más que evidentes tanto a nivel global como en regiones y conflictos concretos. Así lo resume, por ejemplo, el general Mac Master: «“Support of those who strive for freedom is in the United States interest, because a world in which liberty, democracy and the rule of law are stengthened will be safer and more prosperous. Disengagement from competitions overseas would cede influence to others»⁷.

El aislamiento para la nueva administración norteamericana y para sus aliados no es una opción. «Afortunadamente —escribe Joseph Nye—, Estados Unidos es el país  más poderoso porque es el país más conectado. Según el Australia’s Lowy Institute, el primero en el ranking de naciones con más embajadas, consulados y misiones»⁸. La complejidad sigue creciendo, añade, y los mapas mentales realistas proponen dos modelos para el futuro, o un conflicto entre grandes potencias o un concierto de grandes potencias similar al del siglo XIX en Europa. Pero hay una tercera opción, advierte, y es que no hubiera un modelo posible.

John Ikenberry se manifiesta también de una forma crítica ante la posibilidad de que la idea de la competición entre potencias termine por consolidarse: «It would be a grave mistake for the US to give up any attempt to rescue the liberal order and instead reorient its great strategy entirely toward great power competition»⁹. Pero, en ambos casos, los autores liberales reconocen que el mundo de 2021 ya no será como el de 2016 y sus años precedentes. La consolidación de las potencias y el establecimiento de criterios nacionalistas se han hecho presentes y no se advierte un cambio de orientación en el pensamiento dominante. Por el contrario, los cambios que se pronostican a partir del progreso de las revoluciones tecnológicas hacen predecible un movimiento disruptivo aún mayor y, por consiguiente, unos escenarios económicos y sociales de incertidumbre, sino mayor que el actual, al menos constante.

Con respecto a China, los teóricos coinciden en muchos casos en la necesidad de buscar equilibrios políticos y diplomáticos, pero sin caer en la infravaloración de los riesgos, aunque tampoco en una sobrevaloración de las amenazas. El propio Nye empieza por hablar de una smart competition strategy, porque, según él, la relación requerirá una importante dosis de inteligencia contextual y una dirección prudente por parte de ambas potencias para no verse envueltas en tensiones motivadas por errores de cálculo.

La horizontalidad de ese proceso de relación entre potencias va a exigir altas dosis de prudencia, el incremento de la actividad diplomática y la generación de marcos de cooperación y negociación permanentes. En torno a temas específicos, pero de gran importancia global, como la reducción de arsenales atómicos con la renegociación a la vista, el próximo año, del Tratado START III. Firmado por Obama y Medvedez,  en 2010, y que pondrá a prueba a las dos superpotencias nucleares en su capacidad de adaptarse a los nuevos tiempos (la presencia de China), tal y como históricamente supieron adaptar las negociaciones a los marcos de la guerra y la post-Guerra Fría. Y, en torno también a grandes temas globales como el del clima que parece difícil de obviar, aunque en este mandato el presidente Trump haya optado por salirse del acuerdo internacional firmado en París, si bien en el futuro se podría negociar la reincorporación norteamericana en el tratado.

«As Chinese power grows, the American liberal international order will have to change. China has little interest in liberalism or American domination. Americans would be wise to discard de terms “liberal” and “American” and think in terms of an open and rules- based world order»¹⁰, asegura Joseph Nye para recomendar que el futuro del liberalismo pase por asociarlo a la cooperación institucional en vez de a la promoción de la democracia. Pero el liberalismo es una doctrina que enlaza la libertad individual con la igualdad de oportunidades y que se construye sobre el desarrollo y el respeto por las leyes y los derechos humanos y que propicia el establecimiento de sistemas democráticos. Esto es así lo mire quien lo mire y por donde lo mire. Y las democracias no pueden perder sus valores de avance en las libertades, respeto por los derechos y de promoción de una actividad económica próspera y responsable en la lucha contra la desigualdad. Por ello, la reconfiguración de un nuevo orden debe de concebirse en los países democráticos y en sus alianzas como una oportunidad para revisar comportamientos, pero no para ceder en los fundamentos.

El poder de las próximas décadas, distribuido en redes más informales, alterará el monopolio de las burocracias tradicionales, necesitará de una acción diplomática y política vertical donde las democracias están mejor preparadas para la inclusión de nuevos actores sociales y de actores privados y empresas multinacionales. La ampliación del G7 a un posible y más ambicioso G10 (12) donde podrían incorporarse países asiáticos, y en un futuro la propia España, no debería de entenderse como un club de países ricos, sino como una fórmula para garantizar los flujos económicos ordenados, también en el ciberespacio y en el comercio digital. La ampliación de la OTAN a otros escenarios tampoco debería proyectarse como una estrategia de intimidación hacia regímenes y Estados no aliados, sino como una herramienta de seguridad y cooperación para proteger el dinamismo económico y los movimientos regularizados de personas. El fortalecimiento de los organismos multilaterales de cooperación en materia de salud, energética o para el desarrollo, o la protección de bienes globales, no puede presentarse como una debilidad ni como una cesión a una indefinida comunidad internacional, sino como una contribución al bienestar global.

España necesita una estrategia definida, clara y más ambiciosa. Y el proyecto europeo demanda mayor firmeza en sus valores y alianzas, específicamente la trasatlántica. Más fuertes y cohesionados, España como Estado habilitado para recomponer su posición de potencia media en un contexto más exigente, y la Unión Europea como proyecto económico y político revitalizado, estarán en condiciones de afrontar un nuevo orden más equilibrado y mejor diseñado. Inclusivo y no dividido otra vez en bloques. Donde la experiencia histórica de éxito del progreso democrático frente a los autoritarismos pueda ser aprovechada, sin imposiciones y con respeto a los ritmos de adaptación, en otros países y regiones. Un orden donde el revisionismo sea sinónimo de reformismo y no de deconstrucción; en el que veamos cosas en las que sí podamos creer.

1 - Patrick es un James H. Binger Senior Fellow en Gobernanza Global del Council of Foreign Relations en Estados Unidos.
2 - PATRICK, S. “When the system fails”, Foreign Affairs, julio-agosto, 2020, p 45.
3 - IKENNBERRY, J. “The next liberal order”, Foreign Affairs, julio-agosto, 2020, p 133.
4 - Op cit en cita 3, p. 139
5 - COOLEY, A. y NEXON, D. H., “How hegemony ends”, Foreign Affairs, julio-agosto, 2020, p. 156.
6 - PARENT J.M. y MACDONALD P. K. “The wisdom of retrenchment”, Foreign Affairs, noviembre- diciembre, 2011.
7 - MAC. MASTER, H.R., “The retrenchment sindrome”, Foreign Affairs, julio-agosto, 2020, p. 186.
8 - NYE, J. “Do morals matter?”, Oxford University Press, 2020, p. 210.
9 - Op cit en cita 3, p.142.
10 - Ídem, p. 203.