Opinión

La Conferencia de Madrid, treinta años después

CONFERENCIA-MADRID

En noviembre de 2021 se conmemora el 30º aniversario de la Conferencia de Paz de Madrid. La conferencia, celebrada en el Palacio Real de Madrid entre el 30 de octubre y el 1 noviembre de 1991 y hospedada por el gobierno de España, fue una de las iniciativas de paz entre Israel y Palestina más destacadas hasta entonces.

Con sus luces y sombras, la conferencia de Madrid de 1991 se consideró en su momento un triunfo de la diplomacia global y del multilateralismo con pocos precedentes, un ejemplo de voluntad política por parte de los actores involucrados en el enrevesado conflicto árabe-israelí.

En efecto, el mundo de 1991 se encontraba entonces en una coyuntura única. Era la época dorada del internacionalismo y la cooperación multilateral; el optimismo invadía a los defensores de un orden internacional liberal liderado por Washington y las democracias europeas. Las relaciones entre la Unión Soviética, en sus últimos estertores y con Mijaíl Gorbachov al frente, y los Estados Unidos de George H. W. Bush (el padre) se encontraban en pleno deshielo, y formaron parte de las negociaciones en Madrid. Casi dos años antes, en enero de 1990, una amplia coalición liderada por EE. UU. y apoyada por una treintena de países, incluyendo a la URSS, se había impuesto de forma rotunda ante las tropas de Iraq en la Guerra del Golfo, lo que fue visto como una victoria de la comunidad internacional ante la tiranía, en este caso, de Saddam Hussein. En definitiva, se daban unas condiciones óptimas para abordar uno de los problemas más complicados de la época: el conflicto israelí-palestino.

Existían, pues, razones para el optimismo en muchos rincones del mundo. Las tensiones de la Guerra Fría parecían cosa del pasado, un mundo mejor se podía construir uniendo fuerzas entre antiguos rivales. Una ventana para abordar el complejo problema de Oriente Próximo se abrió. EE. UU., erigido como líder indiscutible para buena parte de la comunidad internacional tras la Guerra del Golfo, tenía una cierta legitimidad como mediador o, en inglés, honest broker. El hecho de que las dos partes del conflicto en Oriente Próximo, el bloque árabe e Israel, otorgaran a EE. UU. tal posición contribuyó a que la conferencia pudiera tener lugar. Al fin y al cabo, la clave de cualquier negociación es que las partes involucradas acepten estar en la mesa.

La conferencia de Madrid fue vista como el primer paso en el largo y tortuoso recorrido que ha sido el proceso de paz entre Israel y Palestina, un punto de salida y no de llegada. Como el propio Bush declaró veinte años después, las negociaciones de Madrid “dispusieron el marco para una amplia paz árabe-israelí.” Aunque visto así la conferencia puede parecer poco más que simbólica, lo cierto es que allanó el camino hacia la futura consecución de resultados concretos y tangibles.

De hecho, la conferencia fue histórica en tanto en que en ella se dieron una serie de circunstancias sin precedentes en la historia moderna. Por primera vez, Israel y Palestina acordaban negociar en una misma mesa, al margen de sus posturas radicalmente opuestas. En Madrid se pusieron los cimientos para el diálogo entre las dos partes, que culminarían en los Acuerdos de Oslo entre 1993 y 1994, en los que Israel reconoció a la Organización de Liberación de Palestina (PLO) liderada por Yasser Arafat como interlocutor en el conflicto, y a cambio las autoridades palestinas reconocieron el Estado de Israel.

La conferencia también fue pionera por su inclusividad, pues además de las dos potencias mundiales, también contó con delegaciones de varios países con interés en el avance del proceso de paz en Oriente Próximo, como Siria, Líbano y Jordania. El hecho que estos países árabes formaran parte de las negociaciones con Israel, contra quien se habían envuelto en seis guerras desde la independencia del estado judío en 1948, es revelador de la importancia otorgada a la conferencia de Madrid. De nuevo, la conferencia sirvió como un primer paso hacia la normalización de dos vecinos antaño enfrentados, Jordania e Israel. Ambos gobiernos firmaron un tratado de reconocimiento en 1994, que fue en gran medida posible por los canales de comunicación que se abrieron a partir de la conferencia en Madrid tres años antes. En definitiva, las negociaciones en Madrid podrían verse como un momento infrecuente de comunión global, a pesar de los obstáculos.

Y es que, al fin y al cabo, las posturas de Israel y del bloque árabe-palestino estaban radicalmente alejadas, y muchas de sus exigencias eran incompatibles. Las negociaciones entre Israel y las autoridades palestinas giraban sobre el concepto de land-for-peace, esto es, la renuncia por parte de Israel a parte del territorio que su gobierno consideraban como propio, a cambio de paz con sus vecinos árabes y con Palestina que pudiese llevar a una futura normalización en sus relaciones. El delicado asunto de los asentamientos israelís en territorio palestino, construidos desde 1967 a pesar de ser declarados ilegales conforme al Derecho Internacional, era el principal obstáculo a un acuerdo amplio entre palestinos e israelís. Aun así, la cumbre en Madrid plantó la semilla para una mayor cooperación entre ambas partes y para los históricos acuerdos de Oslo tres años después.

El principal éxito de los acuerdos de Oslo fue sin duda el reconocimiento mutuo entre Israel y la Autoridad Palestina, pero fue imposible incluir un pacto sobre las cuestiones más espinosas, incluyendo, por supuesto, el estado de los asentamientos ilegales israelís. La idea era que tales cuestiones serían abordadas en el futuro. Así, Oslo fue visto como un acuerdo de mínimos que debía ser reforzado en el futuro. Pero eso no ha ocurrido, y la mayoría de expertos coinciden en que el proceso iniciado en Madrid y consolidado en Oslo ha muerto. Aunque para la Autoridad Palestina, formada a raíz de los acuerdos de Oslo, supuso por fin su confirmación como representante de los palestinos ante la comunidad internacional y su legitimización por parte de Israel, sus exigencias más importantes (soberanía plena, el cese de la construcción de asentamientos y el reconocimiento de Jerusalén como capital palestina) no fueron abordadas en Madrid, y así siguen todavía en 2021, sin que Israel tenga incentivos para ceder en estas cuestiones.

Por otro lado, la conferencia de Madrid llevó beneficios a Israel, pues, tal y como reconoció su propio Ministerio de Exteriores años después, legitimó la posición del país de cara no sólo al mundo árabe, sino también al resto de países que previamente habían sido reacios a establecer relaciones diplomáticas con Tel Aviv. En particular, Israel fue reconocido oficialmente por las dos potencias emergentes de la época, India y China.

Volviendo a 2021, es evidente que la situación de relativo optimismo que impregnó las negociaciones treinta años antes ha cambiado completamente. Con el proceso de Oslo paralizado, la perpetuación de los asentamientos ilegales israelíes en territorio palestino, el enfriamiento de relaciones entre ambas partes, y la poca esperanza en llegar a un nuevo acuerdo satisfactorio, especialmente entre la población palestina, han contribuido a la imposibilidad de abrir que una ventana como la de Madrid. La realidad es que la población palestina ha sido testigo de cómo Israel ha ganado reconocimiento global a raíz de la conferencia en Madrid sin haber cedido realmente en ninguna de las demandas elevadas por las autoridades palestinas.

Por si fuera poco, el gobierno de Israel no tiene incentivos para ceder tierra a cambio de paz, especialmente después de su histórico acuerdo con dos países árabes, Bahréin y Emiratos Árabes Unidos, que antaño eran el principal apoyo de la causa palestina. La posición de Israel está cada vez más normalizada en Oriente Medio, lo cual es una gran noticia para los intereses israelís pero una pésima noticia para los palestinos. Es difícil que en el futuro cercano las circunstancias cambien y se pueda llevar a cabo un nuevo proceso de paz que, esta vez sí, no ayude sólo a la posición de Israel sino también a la de Palestina. El statu quo beneficia a Israel, por lo que cualquier nueva propuesta de paz debería precisamente cambiar el statu quo. Hasta entonces, la situación de bloqueo seguirá.