Érase una vez la deuda

Zambia suspende pagos en mitad de la pandemia
Vista aérea de la presa de Kariba, gestionada por ZESCO PHOTO/ Guillem Sartorio / Getty

HOTO/ Guillem Sartorio / Getty  -   Vista aérea de la presa de Kariba, gestionada por ZESCO

La crisis económica y financiera provocada por la COVID-19 se ha cobrado una víctima, Zambia, que suspendió pagos el pasado mes de noviembre. Mientras todo el mundo mira de reojo a China, un análisis de las causas de la quiebra descubre a otros muchos sospechosos.

Érase una vez un país pobre, muy pobre, que quiso ser rico, muy rico, y para ello decidió pedirle a otros países, más ricos que él y un poco usureros, y a muchos de sus banqueros, aún más usureros, todo el dinero que necesitaba para construir el futuro que soñaba. Planificó las carreteras, la energía e incluso los aeropuertos. Imaginó todas las inversiones que atraería y los negocios que surgirían y cómo estos generarían impuestos que le permitirían devolver las deudas que había adquirido con ese país rico, que sería más rico, y a sus banqueros, más ricos aún, y así sucesivamente. Pero el cántaro se rompió antes de llegar a la fuente.

Un bicho raro, muy raro, que venía del este, se cebó con la salud de las personas e hizo tambalearse toda la economía. Y, repentinamente, las carreteras, las energías y los aeropuertos se quedaron en suspenso. Los países ricos,  especialmente uno cuya gente es incapaz de pronunciar la doble erre, se enfadaron mucho y decidieron quedarse con todo, las carreteras, las energías e, incluso, los aeropuertos. Y los sueños de aquel país pobre, muy pobre, se escaparon por el sumidero mientras sus acreedores bailaban sobre los restos de sus esperanzas. 

El 13 de noviembre de 2020, en plena pandemia por la COVID-19, Zambia suspendió pagos. La historia suena creíble: país pobre, golpeado por la pandemia que no puede hacer frente a su deuda mientras el deudor chino se niega a reestructurarla. Lo único malo es que no es cierta, o al menos no de manera tan clara. La crisis de deuda zambiana es mucho más compleja y de ella se deben extraer aprendizajes que pueden ser útiles a otros países africanos y a la crisis de deuda que se avecina.

El presidente zambiano, Edgard Lungu, con su homólogo zimbabuense, Emmerson Mnangagwa. PHOTO/ Monirul Bhuiyan / Getty
PHOTO/ Monirul Bhuiyan / Getty-El presidente zambiano, Edgard Lungu, con su homólogo zimbabuense, Emmerson Mnangagwa.
Comprando todos los boletos

Zambia llegó al inicio de la pandemia al borde de la bancarrota. A mediados de los años 2000, la Iniciativa de Países Pobres Fuertemente Endeudados supuso una condonación parcial de su deuda, y a partir de 2012 el país comenzó a asumir un incremento exponencial de la misma. Ese año, Zambia lanzó su primera propuesta de eurobonos en Wall Street (750 millones de dólares estadounidenses) que tuvo una demanda muy superior a las expectativas, gracias a la calificación de deuda de la agencia de rating norteamericana Fitch. A finales de 2015, la deuda emitida en eurobonos alcanzó los 3.000 millones de dólares, lo que suponía un aumento del 1.000 % de la deuda zambiana en el año 2011. A este aumento continuado del endeudamiento le acompañó una caída significativa de los precios del cobre, un mineral que supone más del 70 % de las exportaciones del país, así como una crisis brutal de divisas que provocaron que a mediados del 2015 estuviera a punto de la quiebra. Los precios del cobre comenzaron a estabilizarse a partir de 2017, pero en 2018, envueltos en una crisis global de bonos de países empobrecidos, los inversores penalizaron de nuevo la deuda del país con un aumento del 10 % de la prima de riesgo, que llevó al límite las tensiones de deuda y lo dejó al borde del precipicio cuando estalló la pandemia. Lo siguiente fue la bancarrota.

¿El enemigo viene del Este? 

Tres días después del impago, el –Financial Times publicaba una nota en la que acusaba directamente a los acreedores chinos de provocar esta situación. Del mismo modo, el -Zambia External Bonholder -Committee, un consorcio que reúne al 40 % de los propietarios de eurobonos de Zambia, adujo la falta de transparencia de la deuda china para rechazar cualquier renegociación de la misma. Durante este proceso, además, surgieron noticias dudosas que soportaban esta visión: la cesión de la mayor parte de las acciones de la empresa pública de energía ZESCO a manos chinas, o incluso el control del principal aeropuerto del país por parte del gigante asiático. Todo ello ha venido a reforzar una narrativa muy occidental, pero con eco en los países africanos, sobre la influencia china y la toxicidad de las relaciones chinoafricanas. Sin embargo, por un lado, estas noticias han sido desmentidas tanto por las autoridades zambianas como por las chinas y, por el otro, lo cierto es que tanto la posesión de la deuda, como la reacción frente a una posible renegociación ha sido diversa y variada sin tener en cuenta el origen del deudor. 

De acuerdo con el informe de situación de la deuda del Banco Mundial, de los aproximadamente 11.000 millones de deuda pública externa de Zambia, unos 5.400 es deuda privada (3.000 a través de eurobonos y 2.400 en manos de bancos comerciales) y otros 5.600 están en manos públicas (2.100 entre instituciones multilaterales y 3.500 en manos bilaterales, mayoritariamente chinas). Es decir, un 30 % de la deuda está en manos del Gobierno chino y una cantidad muy inferior, alrededor de otro 10-12 %, en manos de otros acreedores comerciales del país asiático. El resto está en manos de organizaciones cuyas sedes se encuentran en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). 

Las actitudes frente a la bancarrota y una posible reestructuración de la deuda han sido diversas. Desde el G-20, incluido China, se lanzó la iniciativa para la suspensión temporal de la deuda bilateral (DSSI), que retrasaba el servicio de la misma hasta junio de 2021, un plazo insuficiente, pero que permitía al Gobierno de -Edgard Lungu enfocarse en los acreedores privados. Por su parte, varios bancos chinos renegociaron los plazos de la deuda: el Banco de Desarrollo Chino accedió en diciembre a suspender los pagos hasta abril de 2021, y el China Exim Bank hizo lo propio desde mayo a diciembre de 2020. Sin embargo, los propietarios de los eurobonos se han negado hasta el momento a retrasar pagos y han sido, en última instancia, los que han provocado la bancarrota.

Trabajadores chinos se fotografían en una de las principales carreteras de la capital zambiana PHOTO/ Salim Dawood / Getty
PHOTO/ Salim Dawood / Getty-Trabajadores chinos se fotografían en una de las principales carreteras de la capital zambiana
Un acreedor flexible

Curiosamente, tal y como destacan Deborah Brautigam –una de las principales estudiosas de las relaciones chinoafricanas– y su equipo, China ha demostrado ser uno de los financiadores más flexibles del continente. De 2000 a 2019, su equipo ha documentado al menos 16 casos de reestructuración de deuda bilateral por un valor de 7.500 millones de dólares. Además, condonó los intereses acumulados por retrasos de pagos de, al menos, 94 créditos blandos. En cuanto a otros actores privados, el mismo equipo ha documentado multitud de negociaciones ad hoc para relajar las tensiones en diversos países africanos.

Además, no se ha registrado ni una sola demanda judicial por casos de deuda con acreedores chinos en todo el continente. 
Otro de los elefantes en la habitación, del que no se habla demasiado a menudo, es la huida de capitales y los flujos de capitales ilícitos que salen del país y que drenan las arcas públicas limitando la capacidad del país de financiarse, y lo que es más preocupante, vaciando los países de divisas (ver p. 43). De 2000 a 2015 salieron de África alrededor de 836.000 millones de dólares, una cantidad menor que todo el stock de deuda del continente en 2018, lo que convierte a África en «acreedor neto» del mundo. De acuerdo con este mismo informe de UNCTAD, cada año 88.600 millones de dólares (3,7 % del PIB) deja el continente como flujos ilícitos de capitales. En el caso de Zambia esta cuestión es de particular interés. Un ejemplo muy ilustrativo es el caso del cobre. De acuerdo con datos de -UNCOMTRADE, el país exporta el 50 % de este material a Suiza, pero este no reporta ninguna importación procedente de Zambia. Según UNCTAD, podría estar siendo desviado a Reino Unido, a zonas industriales libres de impuestos o podría ser un mecanismo de sobrefacturación para sacar más divisas del país.  

En la misma línea, como destaca el economista Andrew Fischer, es importante mirar a los flujos de capitales que entran y salen de una economía para poder entender el debate de la deuda. De acuerdo con un informe publicado por este autor, en los últimos 15 años Zambia ha contado con salidas de capitales privados absolutamente anómalas –contabilizadas como stock de deuda en manos de empresas privadas–, llegando a alcanzar un 20 % del PIB en 2012, un 15 % en 2015, y un 7 % en 2017. De acuerdo con este estudio, una gran parte de estas salidas responden a beneficios no declarados de las empresas mineras, subsidiarias de grandes multinacionales, que han usado sus privilegios para sacar del país la mayor parte de los ingresos por la venta de cobre. Curiosamente, al mismo tiempo que Zambia acudía a los eurobonos, salían del país por esta vía cantidades que superaban los 5.000 millones de dólares –2.000 más que toda la deuda emitida en eurobonos–. Es decir, que mientras el país intentaba obtener crédito en divisas, la mayor parte de la riqueza obtenida en el país se escapaba por un agujero financiero que las autoridades no han sabido –o no han querido– identificar y tapar a tiempo.

El impacto de la COVID-19

Con un incremento desmedido de la deuda y a punto de la quiebra en dos momentos, el golpe económico de la pandemia acabó por provocar el impago de la deuda de los eurobonos. En este contexto, el camino a seguir es complejo: el aumento del precio del cobre puede ser un balón de oxígeno para el Gobierno zambiano. Sin embargo, la necesidad de afrontar el drenaje de divisas de esta industria es una de las claves para una sostenibilidad a medio-largo plazo. Además, la COVID-19 ha puesto un nuevo reto añadido: el parón económico provocado por las medidas de la pandemia ha supuesto la necesidad a nivel global de utilizar políticas expansivas sin precedentes. No obstante, las enormes restricciones presupuestarias han provocado una respuesta muy tímida tanto en Zambia como en el resto de los países africanos, lo que lastrará la economía en los años futuros. 

A primeros de 2020, el FMI consideraba que la mitad de las economías africanas se encontraban en una crisis de deuda. En este mismo año, casi el 30 % de los presupuestos públicos de estos países estaba destinado al servicio de la deuda, atando de pies y manos a los Gobiernos en su respuesta a la COVID-19. Según el FMI –ver gráfico de la derecha–, frente a una respuesta fiscal que llega a alcanzar el 15 % del PIB en los países de la OCDE, en los países menos adelantados esta respuesta ha supuesto menos del 1,5 %. Los países pobres se están enfrentando a la pandemia maniatados por la deuda. En un contexto en el que la economía del continente se ha contraído un 3 %, los ratios de deuda/PIB se han doblado en los últimos 10 años, hasta alcanzar un 57 %, según el FMI, una cantidad que se duplica en países como Angola o República de Congo, que podrían ser los siguientes en caer, por lo que la crisis zambiana puede sentar un precedente que otros muchos sigan.

 Una factoría de cobre en Mufulira. Per-Anders Pettersson PHOTO/GETTY
 PHOTO/GETTY-Una factoría de cobre en Mufulira. Per-Anders Pettersson
Lecciones para el futuro

El caso de Zambia es un ejemplo de la tormenta perfecta en una crisis de deuda. En primer lugar, su condición de economía basada en la exportación de recursos naturales la hace tremendamente dependiente de los vaivenes del mercado internacional, tanto para su planificación fiscal como para la generación de divisas. Además, las necesidades de los mercados financieros internacionales de nuevos productos rentables, combinadas con la dificultad de financiarse de los países empobrecidos, han supuesto una vía de escape para estos países, que se ha convertido en un arma de doble filo: ante la facilidad de emitir eurobonos en Wall Street, se impone un mercado con una capacidad enorme de penalizar la deuda de los Estados y con los que las negociaciones son mucho más espinosas. En este sentido, cabe destacar la enorme influencia de las agencias de calificación de riesgo y cómo la deuda acaba por seguir profecías autocumplidas por estas. A esto se le ha sumado el impacto de la pandemia, que ha supuesto un duro golpe fiscal en un momento en el que son necesarias políticas expansivas.

Además, no hay que minimizar la mala gestión del Gobierno de Zambia que, por un lado, no ha sabido, o no ha querido, analizar las implicaciones de un sobreendeudamiento tan elevado y que, por el otro, sigue permitiendo una fuga de capitales ilícitos que han llegado incluso a camuflarse como instrumentos de deuda. Es difícil imaginar que estas operaciones, que han conllevado cantidades -que han superado los diez puntos del PIB nacional, no han tenido la connivencia de las autoridades. Esto despierta dos cuestiones fundamentales: una de lucha contra la fuga de capitales, clave para el refuerzo de los sistemas de recaudación africanos, y otro de políticas industriales y de cómo gestionar la inversión extranjera directa y la repatriación de capitales para poder gestionar eficientemente los flujos de divisas. 

Además, es importante subrayar, como hace Jaime Atienza en su informe para la Fundación Carolina, los cambios que se han producido en el mercado de la deuda de economías de bajos ingresos y las implicaciones de estos. Primero, la deuda de los países empobrecidos ya no está mayoritariamente en manos del Club de París y, segundo, los actores privados han aumentado significativamente su proporción de deuda. Esto supone que, ante cualquier eventualidad, las negociaciones son atomizadas y los intereses de cada deudor muy diferentes. Ante este nuevo panorama, las iniciativas del G-20 son –de por sí poco ambiciosas– insuficientes por su participación en las deudas. Ante esta situación, el FMI debe jugar un papel mucho más activo en sus programas de apoyo para la gestión de la deuda –-recientemente ha declarado estar avanzando en un programa conjunto con Zambia–. En definitiva, el ejemplo zambiano expone, por un lado, los incentivos perversos a los que se enfrentan los países empobrecidos en materia de deuda y, por el otro, la enorme indefensión frente a fenómenos e impactos globales en la que se encuentran estos países y cómo, sin una respuesta global de alivio y reestructuración de la deuda, se encuentran maniatados para dar una repuesta. Si en los países de la OCDE se han cambiado todas las normas y paradigmas fiscales para dar respuesta a la pandemia, en África se les ha aflojado ligeramente el lazo que tenían en el cuello. Y no olvidemos que los que se ahogan siempre son los mismos.