La Autonomía Estratégica de la Unión ya no ha de ser considerada exclusivamente en términos de capacidades militares

Autonomía Estratégica Europea: ni contigo, ni sin ti…

photo_camera Atalayar_IEEE Unión Europea

El concepto de Autonomía Estratégica, referido a la Unión Europea, se había venido utilizando de manera esporádica hasta que es definitivamente consagrado en la Estrategia Global de la Unión Europea1 en 2016. Desde entonces, no ha cesado de repetirse en boca de las autoridades europeas, especialmente desde la toma de posesión de la nueva Comisión, y de diferentes líderes de los Estados miembros. Tal profusión de menciones no ha venido acompañada, sin embargo, de la necesaria unanimidad en su definición y alcance en el seno de los 27, ni del entusiasmo en su aceptación por parte del primer aliado de la Unión, los Estados Unidos. Circunscrito, en origen, su significado al ámbito de la Política Común de Seguridad y Defensa, la evolución vertiginosa del panorama global invita a ensanchar el horizonte a la totalidad de las relaciones internacionales: comerciales, financieras, tecnológicas, culturales, diplomáticas, militares.

Atalayar_IEEE UE y Usa

Varios son los factores que configuran el campo de juego mundial. En un orden que es ya multipolar, Europa no puede conformarse con un dócil seguimiento de las iniciativas norteamericanas, sino que ha de buscar su propio asiento a la mesa de los actores globales, con sus carencias y sus fortalezas, que también las tiene. Es lo que la presidenta Von der Layen ha reconocido al señalar entre sus prioridades la de contar con una Comisión Europea geopolítica2. De ahí que el carácter inicial del concepto, limitado a apenas algo más que lo estrictamente «militar», haya quedado ampliamente superado.

La pandemia de la COVID-19, más allá de sus consecuencias sanitarias, está teniendo graves repercusiones económicas y sociales que afectan de manera desigual a los diferentes países y regiones. Europa se encuentra entre los territorios más perjudicados y se queda rezagada ante la pronta recuperación de China y la también previsiblemente cercana en los Estados Unidos. En la lejana región de Asia-Pacífico, no solo China ha remontado satisfactoriamente la crisis; también lo han hecho mejor Japón, Corea del Sur o Taiwán que destacan además como potencias que superan a la Unión en diversas tecnologías de vanguardia. Algunos de los países que conforman el grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) o Indonesia, se presentan como pujantes actores comerciales globales. En este escenario tan apremiante, una Europa fragmentada es seguro caballo perdedor.

Como no todo van a ser sombras en el panorama, el cambio de Administración estadounidense es recibido en las capitales europeas con un nada disimulado optimismo, excesivo tal vez3. Los desaires hacia la OTAN y hacia la Unión, las amenazas de retirada norteamericana del continente europeo, el deterioro del vínculo trasatlántico y los aranceles desproporcionados dan ahora paso a las llamadas al reencuentro del presidente Biden. «America’s back! Diplomacy’s back!4 NATO’s back!5» son afirmaciones repetidas por el nuevo jefe de la Casa Blanca, la última en la celebración telemática de la edición de este 2021 de la Conferencia de Seguridad de Múnich. La apuesta por un multilateralismo recuperado y revitalizado está en plena comunión con la postura europea. Pero las buenas vibraciones no deben ocultar que, en otros aspectos igual de relevantes, el nuevo presidente se ha manifestado en términos que recuerdan vivamente a su predecesor. En la ya mencionada intervención en Múnich, Biden llamó a afrontar una intensa competición estratégica con China y acusó a Rusia de pretender debilitar el proyecto europeo y trasatlántico6. Estas palabras sonaron en los despachos europeos como una exigencia explícita a cerrar filas con Washington frente a Pekín y Moscú.

No es una novedad constatar que, ante este escenario mundial, tan demandante para Europa por los desafíos que plantea y a pesar del cambio de tono norteamericano, la Unión adolece de una persistente falta de cohesión interna. Es difícil encontrar algún tema en el que los socios se muestren unánimemente de acuerdo. Los desencuentros están garantizados tanto en lo que a la Seguridad y Defensa se refiere (atlantistas vs. europeístas, países del este vs. países del sur), como en las relaciones con las otras grandes potencias (Rusia, China e incluso Turquía) o la postura a adoptar en los conflictos geográficamente más cercanos (Siria, Libia, Sahel, Mediterráneo, Oriente Medio, Irán…).

OTAN, sí; OTAN… ¿no?

La arquitectura de Seguridad europea es un concepto que durante las largas décadas de la guerra fría no suscitaba debate alguno. Se asumía con naturalidad que la OTAN, y al frente de ella los Estados Unidos, era garantía más que suficiente, y única, de la Seguridad del continente. En este escenario, los países europeos podían concentrar sus esfuerzos en la reconstrucción y recuperación de los desastres causados por la guerra y en construir un sólido estado de bienestar para sus ciudadanos7. Esto comenzó a cambiar, al principio de manera un tanto difusa, con el colapso de la Unión Soviética y el progresivo desplazamiento del centro de gravedad geopolítico mundial desde Europa a la región de Asia-Pacífico, pasando previamente por Oriente Medio. La actitud extremadamente crítica hacia la Alianza del presidente Trump puso claramente de manifiesto que los días dorados de la relación trasatlántica eran ya cosa del pasado. Es cierto que la nueva Administración norteamericana está modificando radicalmente el mensaje, cambiando el frentismo anterior por una llamada contundente a restablecer puentes entre ambas orillas del océano, pero no sería realista esperar que los Estados Unidos revisen unas prioridades geopolíticas, con vistas al Pacífico, que están consensuadas por ambos partidos en el Capitolio.

Es reconfortante ver cómo el temor de una retirada de los Estados Unidos de la OTAN se disipa; y podemos asumir que ninguno de los aliados la toma ya en consideración. Pero el daño a la cohesión y a la credibilidad de la Alianza está hecho. No se puede descartar que futuros gobiernos de inspiración «trumpista» vuelvan a retomar las riendas de esta relación y la devuelvan a la casilla en la que la dejó Trump. Y, en todo caso, no cabe vivir en la ensoñación de que los intereses, tanto de los Estados Unidos como de la Unión Europea, coincidan siempre y totalmente de tal manera que se evite cualquier tipo de fricción. En otras palabras, OTAN sí, por supuesto, pero… habrá que darle un par de vueltas. Así lo reconoce incluso alguien tan atlantista como su Secretario General Stoltenberg quien, el pasado día 1 de diciembre presentó el informe que lleva por título NATO 2030: United for a New Era. Entre su centenar largo de recomendaciones destaca: «La OTAN y la UE deberían intentar revitalizar la confianza y el entendimiento al más alto nivel. En la próxima Cumbre de la OTAN o en la próxima oportunidad disponible, sería útil que los jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN y la UE se reúnan en una sesión formal especial para revisar el estado actual de la relación y examinar áreas para una mayor cooperación»8.

El dilema, por lo tanto, no consiste en elegir entre «OTAN, sí» u «OTAN, no». No es esa la cuestión. De lo que se trata, y en esto parece haber unanimidad, es de rediseñar el vínculo trasatlántico. Muchas cosas, y muy relevantes, han pasado en el mundo desde que se aprobó el Concepto Estratégico en vigor, allá por 2010. La unanimidad desaparece, no obstante, a la hora de concretar en qué ha de consistir el aggiornamento de la Alianza: el diablo está, una vez más, en los detalles9.

Ya que no se puede ignorar la realidad ni tampoco renunciar a la necesaria evolución (que no revolución), tal vez sea momento de achicar el terreno de juego, de descartar las posturas extremas. A pesar del pésimo antecedente del brexit, nadie espera un divorcio trasatlántico, ni siquiera un cese de la convivencia amistoso. El caudal de valores compartidos cobra más relevancia que nunca ante la asertividad de las potencias que cuestionan el orden internacional hasta ahora vigente. También, a pesar de las legítimas discrepancias, hay amplia coincidencia en intereses y objetivos comunes. En sentido contrario, el seguidismo acrítico de las iniciativas norteamericanas tampoco puede ser una opción sensata. Se impone, pues, avanzar hacia la Autonomía Estratégica europea y hacia la revitalización de la Alianza Atlántica… de forma simultánea.

Un punto importante de consenso, que debería allanar suspicacias en los Estados miembros del flanco este de la Unión, es el reconocimiento unánime de que la Seguridad dentro de las fronteras de los aliados se fundamenta en la indiscutible vigencia del artículo 5 del tratado de Washington y en la plena implicación norteamericana. Este pasado mes de febrero se celebró una reunión telemática de los líderes de la Unión Europea sobre Seguridad y Defensa en la que no pasó inadvertida la presencia del Secretario General Stoltenberg para, precisamente, escenificar de la mejor manera posible la fortaleza de la relación entre ambas organizaciones. El énfasis de la reunión se puso en la estrecha vinculación con la OTAN de la política militar europea y en dejar constancia de que para aspirar a la Autonomía Estratégica no se pagará el precio del debilitamiento de la Alianza10. La rotundidad de esta afirmación es compatible con el propósito de fortalecer la Unión en el campo de la Seguridad y la Defensa11… aunque no lo ve así el mismo Stoltenberg12. En esta dirección se encaminan los trabajos que se vienen desarrollando bajo la iniciativa bautizada como Agenda Estratégica13, Strategic Compass, que tiene por objeto identificar las amenazas para la Seguridad europea y determinar las capacidades necesarias para garantizarla. La gestión de crisis y conflictos, así como la desestabilización del entorno regional figuran entre las preocupaciones contempladas en este documento.

Atalayar_Agenda estrategica Unión Europea

Europa no puede, ni quiere, prescindir de su mayor aliado; al mismo tiempo, a los Estados Unidos les beneficiará una Unión Europea sólida y en mutua sintonía para afrontar los desafíos compartidos. A partir de este consenso se puede establecer un cierto «reparto del trabajo»14. Una Unión Europea más creíble en la disuasión frente a su vecino inmediato, Rusia, con el respaldo norteamericano asegurado, podría asumir un mayor protagonismo en el teatro continental europeo. Esto permitiría a los Estados Unidos focalizarse en la región que más le preocupa, la del Indo-Pacífico, donde la presencia militar europea se puede admitir como secundaria. La labor de orfebrería consistirá, no obstante, en alinear aceptablemente estas opciones y en recabar la aquiescencia general.

Este hard power europeo reforzado, referido tanto a capacidades militares como a una mayor coordinación en el empleo de la fuerza, permitiría a la Unión hacerse cargo, en palabras del Alto Representante Borrell, de su vecindario inmediato15. No en vano una pléyade de conflictos armados están en situación activa o de latencia desde las costas del golfo de Guinea, el Sahel, el Cuerno de África, la península Arábiga, Oriente Medio y el Cáucaso, hasta el corazón de Europa: los Balcanes, Ucrania o Bielorrusia. La mala noticia es que una mayor presencia militar en cualquiera de estos escenarios difícilmente suscitará la unanimidad de los 27, y se tendrá que ver reducida a una intervención of the willing, caso por caso, como ocurre actualmente en el Sahel con el impulso de Francia.

Menos obstáculos deberá suponer alcanzar acuerdos en materias de mutuo interés para todos: la proliferación nuclear, los ciberataques, las campañas de desinformación, las amenazas híbridas, la reacción ante catástrofes, el crimen organizado o el terrorismo trasnacional. El persistente desencuentro en torno a los gastos en defensa, el tantas veces reclamado 2 % del PIB, si bien no está cerca de ser alcanzado, sí está siendo paulatinamente solventado… por la mayor parte de los aliados.

El idílico reparto del trabajo entre ambas orillas del Atlántico choca, sin embargo, con ciertos intereses y puntos de vista muy diferentes a uno y otro lado del océano. La preocupación, muy comprensible por otra parte, que para Norteamérica supone el impresionante rearme y la modernización del Ejército Popular de Liberación de China16, hace que la potencia occidental empuje decididamente a la OTAN en su viraje go global. Pero, aunque la penetración militar china en África17 también preocupa en Bruselas, la naturaleza de este desafío para los europeos es muy distinta a la que sienten los Estados Unidos en los lejanos, para nosotros, mares de China Oriental y Meridional. Por otra parte, Rusia es, en mayor medida incluso, factor de disenso generalizado dentro y fuera de la Unión. Según el informe OTAN 2030, este país «es la principal amenaza militar para la OTAN»18 lo cual, siendo cierto, es interpretado con mayor urgencia en el este de Europa que en el sur. El presidente Biden, de nuevo en la Conferencia de Múnich, se alinea más claramente con los primeros19. Sin minusvalorar la asertividad rusa, hay Estados miembros que prefieren buscar vías de negociación que permitan compaginar la presión sobre el Kremlin con las imprescindibles relaciones comerciales, especialmente en materia de energía.

Otro de los argumentos recurrentes para objetar el avance decidido en la consolidación de una mayor Autonomía Estratégica en materia de defensa es el de que hay que evitar duplicidades y gastos redundantes entre la OTAN y la UE. Iniciativas como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), su dotación económica mediante el Fondo Europeo de Defensa (EDF) o el «cuartel general» para operaciones militares (MPCC) son vistos en Washington como una amenaza para su propia industria de defensa y como un dispendio innecesario por algunos aliados. Tal vez; pero algún precio se ha de pagar si no se quiere que el esfuerzo en favor de la Autonomía europea corra la misma suerte que iniciativas parecidas pretéritas.

Más allá del (very) hard power

Que la Unión Europea tenga un mayor peso específico en el ámbito de su propia Seguridad y Defensa, como acabamos de ver, va indisolublemente ligado a una presencia equivalente en todas las áreas de las relaciones internacionales. El curso del enfrentamiento entre los dos colosos —China y Estados Unidos— por la primacía económica y tecnológica coloca al resto de participantes del orden multipolar en la tesitura de buscar un perfil propio, con todos los riesgos que ello conlleva de desairar a alguno de los dos grandes; o de alinearse con uno de ellos, lo cual es probablemente peor todavía. Este dilema es muy evidente, por poner un ejemplo, entre los países del sudeste asiático, que se encuentran, literalmente, en medio de la contienda. Aunque no tan directamente concernida en lo geográfico, la Unión Europea se ve igualmente obligada a posicionarse en la guerra económica y tecnológica, además de geopolítica, entre chinos y norteamericanos. Por si estas tensiones no bastaran, la Unión ha de manejar además las más cercanas, y no menos preocupantes, relaciones con su vecino inevitable, Rusia.

Las primeras indicaciones provenientes de Washington contienen, a partes iguales, deseos de colaboración y mejores relaciones, junto con llamadas apremiantes a arrimar el hombro frente a las potencias revisionistas20. Esta combinación de buenas palabras y de advertencias para que Europa se sitúe en el lado correcto de la trinchera no son recibidas con entusiasmo en las capitales del viejo continente, que prefieren establecer sendas agendas trasatlánticas para China y para Rusia en las que, a diferencia de Biden, se maticen las líneas rojas… al menos mientras sea posible21.

Los más escépticos no verán con buenos ojos algunas de las afirmaciones que se están generalizando y en las que distinguidos dirigentes europeos emplean ya, indistintamente, las expresiones Autonomía Estratégica y Soberanía Estratégica. «¡Soberanía!» No se trata de un lapsus linguæ anecdótico, sino que forma parte del lenguaje oficial en, sin ir más lejos, los dos grandes Estados de la Unión, Francia y Alemania. La canciller Merkel y el presidente Macron coincidieron en usar, repetidamente, el término «soberanía» en una reciente videoconferencia22. Con similares palabras, el nuevo líder de la CDU alemana, Armin Laschet, afirmó que «la Soberanía Estratégica (de la UE) es garantía de capacidad de actuar y de autoafirmación… también es garantía de libertad de elección en tiempos de crisis»23.

Conclusiones

Autonomía o soberanía, la inevitabilidad de una mayor presencia global de la Unión Europea parece fuera de discusión, a pesar de las reticencias de Stoltenberg y de los gestos de desaprobación norteamericanos24. Muy difícil, sin embargo, será encontrar dentro de la propia Unión los necesarios consensos para establecer el alcance último de esta legítima ambición. Y tal vez más difícil todavía será recabar los apoyos necesarios fuera de sus fronteras, en los Estados Unidos sobre todo y sobreponerse a los palos que determinadas potencias adversarias pondrán en las ruedas de la maquinaria europea. Pero la competitividad desaforada, la great power competition, en este orden internacional multipolar en el que nos encontramos no deja otra alternativa razonable.

Europa puede ser una de las great power utilizando el vaticinio de Joschka Fisher25, pero será, en todo caso, una potencia diferente. Más activa que de costumbre en el empleo de su hard power, integrándolo en el incuestionado marco de seguridad trasatlántica y enfocado, como tarea complementaria, a la gestión del difícil entorno geográfico inmediato. Al mismo tiempo, en línea con la tradicional imagen de potencia amable, la Unión Europea impulsará, con clara vocación de liderazgo mundial, políticas de transición energética, de respeto al medioambiente, el estado de bienestar y la gobernanza global basada en normas. Europa no va a dejar de ser Venus, pero al mismo tiempo quiere ser Marte. ¿Esquizofrenia? No, más bien un aterrizaje forzoso en el mundo de lo real.

El camino será largo y sinuoso. No se pueden ignorar, ni minusvalorar, las dificultades endógenas y las de origen externo, pero alcanzar una amplia Autonomía Estratégica (¿o soberanía?) de la Unión Europea es un objetivo tan esquivo como irrenunciable que no solucionará como por ensalmo todos nuestros problemas, pero sin el que nuestros problemas no harán sino multiplicarse… Autonomía/Soberanía Estratégica europea: «ni contigo, ni sin ti tienen mis males remedio; contigo porque me matas, sin ti porque yo me muero».

Francisco José Dacoba Cerviño/ General de Brigada/ ET Director del IEEE.

Referencias bibliográficas

  1. «La estrategia alimenta la ambición de una autonomía estratégica para la Unión Europea. Ello es necesario para promover los intereses comunes de nuestros ciudadanos, así como nuestros principios y valores». Disponible en: https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_es_.pdf
  2. Ursula von der Leyen has pledged to lead a 'geopolitical Commission', 28 de enero de 2020. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2020)646148
  3. En este sentido, consultar PONTIJAS CALDERÓN, José Luis. Nueva Administración ¿Nueva política exterior para EE. UU.? Documento de Análisis IEEE 28/2020. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2020/DIEEEA28_2020JOSPON_EEUU.pdf
  4. "America is back. Diplomacy is back at the center of our foreign policy”, 4 de febrero de 2021. Disponible en:    https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president- biden-on-americas-place-in-the-world/
  5. rtve: El presidente estadounidense, Joe Biden, ha declarado este viernes que la «alianza transatlántica» entre Estados Unidos y Europa «ha vuelto», 19 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.rtve.es/noticias/20210219/biden-alianza-transatlantica-europa-eeuu-vuelve/2077629.shtml
  6. Declaración del presidente Biden ante la Conferencia de Seguridad de Múnich (virtual), 19 de febrero 2021. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=cay9FlI2EJA
  7. Un desarrollo en detalle de la evolución europea en materia de Seguridad y Defensa, en: DACOBA CERVIÑO, Francisco J. Europa no tiene quien la rapte. Documento de Análisis IEEE 12/2020. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2020/DIEEEA12_2020FRADAC_Europa.pdf
  8. NATO    2030:    United    for    a    New    Era.    Disponible    en: https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/12/pdf/201201-Reflection-Group-Final-Report- Uni.pdf
  9. PONTIJAS CALDERÓN, José Luis. Un nuevo concepto estratégico para la OTAN. Documento de Análisis IEEE    40/2020.    Disponible    en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2020/DIEEEA40_2020JOSPON_estrategiaOT
  10. “La Unión Europea vincula a la OTAN el desarrollo de su política militar”, ABC, 27 de febrero de 2021. Disponible    en:    https://www.abc.es/internacional/abci-vincula-otan-desarrollo-politica-militar- 202102262204_noticia.html
  11. “Consejo Europeo: Fortalecer la Unión Europea en el ámbito de Seguridad y Defensa”, DSN, 5 de marzo de 2021. Disponible en: https://www.dsn.gob.es/ca/actualidad/sala-prensa/consejo-europeo-fortalecer- uni%C3%B3n-europea-%C3%A1mbito-seguridad-defensa
  12. “Le secrétaire général de l’Otan critique l’idée d’autonomie stratégique européenne”, OPEX360, 5 de marzo de 2021. Disponible en: http://www.opex360.com/2021/03/05/le-secretaire-general-de-lotan- critique-lidee-dautonomie-strategique-europeenne/
  13. Consejo Europeo. Una nueva Agenda Estratégica. 2019-2024. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/media/39964/a-new-strategic-agenda-2019-2024-es.pdf
  14. DÍAZ RODRÍGUEZ, Joel. La OTAN después de los 70: desafíos y redefinición de la alianza. Documento Marco    IEEE    08/2020.    Disponible    en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2020/DIEEEM08_2020JOEDIA_OTAN70.pdf
  15. J. Borrell: «No seremos creíbles en nuestra ambición de ser un actor geopolítico, si no somos capaces de resolver los problemas de nuestra vecindad inmediata», 8 de octubre de 2019. Disponible en: https://analytiks.es/debate/josep-borrell-jefe-diplomacia-europa/
  16. “China aumenta ligeramente presupuesto militar para 2021 (+6,8%)”, Infobae, 5 de marzo de 2021. Disponible en: https://www.infobae.com/america/agencias/2021/03/05/china-aumenta-ligeramente- presupuesto-militar-para-2021-68/
  17. BAQUÉS, J. “Las claves de la presencia china en Yibuti”, Global Strategy, 23 de noviembre de 2019. Disponible en: https://global-strategy.org/las-claves-de-la-presencia-china-en-yibuti/
  18. Ibidem.
  19. J. Biden: «El Kremlin ataca nuestras democracias y utiliza la corrupción como arma para socavar nuestro sistema de gobierno», 19 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.state.gov/translations/spanish/declaraciones-del-presidente-biden-en-la-conferencia-virtual-
  20. “Biden: «Demostremos a nuestros nietos que la democracia funciona»”, ABC, 21 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.abc.es/internacional/abci-biden-demostremos-nuestros-nietos-democracia- funciona-202102200107_noticia.html
  21. Ibidem.
  22. “Merkel quiere una UE equidistante entre EE.UU. y China”, ABC, 5 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.abc.es/internacional/abci-merkel-quiere-equidistante-entre-eeuu-y-china-
  23. Política Exterior, nº 199, enero de 2021. Disponible en: https://www.politicaexterior.com/articulo/relaciones-transatlanticas-y-poder-difuso/
  24. Carta de la vicesecretaria de Defensa de los Estados Unidos en la que expresa profundo desacuerdo con las iniciativas europeas en materia de desarrollo de capacidades, PESCO, EDF… 1 de mayo de 2019. Disponible en: file:///C:/Users/frand/Downloads/Ellen_Lord_Mogherini.pdf
  25. FISHER, J. “What kind of great power can Europe become?”, New Europe, 31 de enero de 2020. Disponible en: https://www.neweurope.eu/article/what-kind-of-great-power-can-europe-become/

 

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