El futuro de América Latina como región: escenarios y perspectivas

El futuro de América Latina como región: escenarios y perspectivas

 -   El futuro de América Latina como región: escenarios y perspectivas

La historia de América Latina en cuanto a términos económicos se refiere ha experimentado una estructura circular. Tras la Segunda Guerra Mundial y con la aparición del Nuevo Orden Internacional bajo el liderazgo de la Organización para las Naciones Unidas, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), nacida en 1948, apostó por la implantación en la región de un modelo similar al implementado en Europa para crear la Unión Europea. Este prototipo defendía la política de Importación por Sustitución de Importaciones (ISI) a través de un incipiente mercado común y el establecimiento de un Consejo Único como única forma posible de integración. La CEPAL sostenía que la integración, a diferencia de la cooperación y el libre comercio, sí generaba desarrollo, pues promovía un desarrollo inclusivo (cohesión social, redistribución de la renta, políticas públicas) y todo ello bajo el paraguas de la supranacionalidad de instituciones y normas jurídicas.  

Sin embargo, con la llegada de la década de los años 80, tuvo lugar un cambio de paradigma, también dentro del marco de Naciones Unidas. El Fondo Monetario Internacional, junto con el Banco Mundial y el tesoro de Estados Unidos, lanzaron el denominado Consenso de Washington (1989), cuya línea de actuación eran las políticas de ajuste estructural y la defensa del libre comercio. Los Estados latinoamericanos debían firmar acuerdos bilaterales con Estados Unidos con el objetivo de eliminar las políticas públicas deficitarias locales para poder así asegurar el pago de la deuda que contraían con el gigante norteamericano.

El resultado del nuevo paradigma derivó en un fracaso absoluto del modelo de desarrollo, lo que provocó, a su vez, el surgimiento de nuevas teorías en el seno de Naciones Unidas. En este sentido, para los años 2000, se habían firmado los Objetivos del Milenio que en 2015 pasaron a denominarse Objetivos de Desarrollo Sostenible. Junto con los ODS, en América Latina ha emergido la Agenda 2030, la cual persigue un cambio estructural progresivo para lograr el Desarrollo Sostenible.

En este punto, conviene mencionar que, de acuerdo con la tesis planteada por el experto Carlos Malamud, la integración regional se encuentra en una fase crítica, debido, sobre todo, a la superabundancia de esquemas de este modelo y la imposibilidad de una cooperación eficiente entre ellos. Los factores que impiden el éxito de la integración regional planteados por el profesor Malamud son la retórica de la no integración, la fragmentación de la región, el nacionalismo excesivo, la falta de liderazgo, la politización excesiva, el proteccionismo y el bajo comercio intrarregional. Analizando algunos de estos elementos se pueden extraer dos ideas: en primer lugar, la falta de liderazgo permite entrever la escasez de instituciones políticas sólidas y responsables y, en segundo lugar, los bajos niveles de comercio intrarregional debilitan la consecución del bien común. 

Dicha relación podría explicarse por el ensayo de Frank Emmert (2007) “Market Economy, Democracy or Rule of Law? What Should Be Prioritized to Promote Development?”. El profesor Emmert expone que es el Estado de Derecho el elemento que debe ser priorizado para promover el desarrollo, y el Estado de Derecho solo puede funcionar si antes se han implementado los fundamentos necesarios para ello: la creación de instituciones políticas, que determinan el desarrollo del proceso político y, este, el que decreta bajo qué instituciones económicas se vivirá. 

En esta línea, D. Acemoglu y J. A. Robinson, en su libro “Why nations fail?” explican que, en los países en vías de desarrollo, suelen predominar las instituciones económicas extractivas – diseñadas para extraer ingresos y riqueza de la mayoría de la población para beneficiar a una minoría privilegiada –, que crean un poder ilimitado con enorme desigualdad de la renta que, asimismo, aumentan la apuesta potencial del juego político: quien controla el Estado se convierte en beneficiario del poder excesivo y de la riqueza que genera. Frank Emmert afirma, además, que un gobernante en este tipo de sociedad no tiene la capacidad de mejorar la vida de la mayoría porque se corrompe al llegar al poder y al acceder a los recursos, entre otros factores. Se trataría de un círculo vicioso entre instituciones políticas y económicas extractivas que debilitaría cualquier posibilidad de desarrollo en los países. 

El presidente de Chile, Sebastián Piñera; el presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez; el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro; el presidente de Argentina, Mauricio Macri; el presidente de Paraguay, Mario Abdo Benítez; y el presidente de Bolivia, Evo Morales, en la ceremonia de apertura de la Cumbre del Mercosur.El presidente de Chile, Sebastián Piñera; el presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez; el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro; el presidente de Argentina, Mauricio Macri; el presidente de Paraguay, Mario Abdo Benítez; y el presidente de Bolivia, Evo Morales, en la ceremonia de apertura de la Cumbre del Mercosur.
ALAN SANTOS/PRESIDENCIA PLANALTO - El presidente de Chile, Sebastián Piñera; el presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez; el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro; el presidente de Argentina, Mauricio Macri; el presidente de Paraguay, Mario Abdo Benítez; y el presidente de Bolivia, Evo Morales, en la ceremonia de apertura de la Cumbre del Mercosur.
Instituciones políticas débiles

Así, los Estados de América Latina cumplen todos los requisitos planteados para desarrollar círculos viciosos: corrupción en las instituciones políticas que deriva en desigualdad en las instituciones económicas. Esto puede comprobarse de acuerdo con el SDG Index and Dashboards Report 2019, informe que mide el grado de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, pues tanto México como Chile, países de la OCDE, suspenden en el objetivo número 10 “Reducción de las desigualdades” y en el objetivo número 16 “Paz, justicia e instituciones sólidas”. El resto de Estados de América Latina y el Caribe también suspenden en dichos objetivos. Un entramado institucional débil también obstaculiza otras herramientas para el desarrollo como puede ser el capital social propuesto por Peter Singer y el impuesto progresivo sobre la renta mundial de Thomas Piketty. 

De acuerdo con J. Linz y A. Stepan, el Estado debe tener la capacidad efectiva de dirigir, regular y recaudar impuestos para que funcione el Estado de derecho y con ello las instituciones económicas inclusivas que redistribuyan la renta y promuevan el desarrollo. En los países de América Latina no sucede esto: la OECD, según el último informe anual “Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe” de 2019 que recoge datos hasta el año 2017, expone que el promedio de la ratio impuestos/PIB de la región se sitúa en los 22,8 puntos sobre el PIB, un valor inferior al nivel promedio observado para los países de la OECD (34,3% del PIB). Esta diferencia entre los países de la OECD y los de la región se explica principalmente por la menor recaudación de ingresos por el impuesto sobre la renta de personas físicas y de contribuciones a la seguridad social en los países de la región. 

Así, el informe del “Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2019”, elaborado por la CEPAL con la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), expone que “los sistemas tributarios en general padecen de estructuras tributarias sesgadas hacia impuestos indirectos, un bajo nivel de recaudación de impuestos directos – especialmente del impuesto sobre la renta personal – y altos niveles de evasión y elusión fiscal”.

En la edición de la publicación del año 2017 ya se recogía la necesidad de que, además de luchar contra la evasión del impuesto sobre la renta de las personas físicas, se debe agregar la adopción de políticas para combatir la evasión de otros impuestos clave para la región como el impuesto sobre la renta corporativa y el impuesto al valor agregado, que sigue siendo alta. 

En esta línea, los últimos datos de la CEPAL, fechados en 2017, ilustran un panorama desolador: los países de la región perdieron alrededor de 335.000 millones de dólares (6,3% del PIB) por la evasión de estos tres impuestos, lo que supone una pérdida de recursos que duplica con creces el valor total de los gastos de capital de los Gobiernos centrales de América Latina (alrededor de 115.000 millones de dólares en 2016). 

Crecimiento de CEPAL para América Latina en 2018
CEPAL - Crecimiento de CEPAL para América Latina en 2018
Integración y liberalización

El segundo elemento que, junto con el ámbito político, define el escenario actual latinoamericano, es la perspectiva de una integración económica. Ambos se encuentran intrínsecamente relacionados, pues la consecución de instituciones políticas estables y responsables sería la vía para la implementación de un modelo comercial y financiero fuerte, que derive en el establecimiento de un mercado único, lo que permitiría, a su vez, el crecimiento y desarrollo de la región y su devolución a la primera plana del escenario internacional, como ya se ha expuesto anteriormente.

En este sentido, cabe destacar que el actor fundamental que trabaja en el campo de la integración es la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), un organismo regional creado en 1980 que persigue varias metas encaminadas hacia un objetivo final: la renovación del proceso de integración latinoamericano para el establecimiento de un mercado común en toda la región. Actualmente, cuenta con 13 miembros – Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela – lo que le configura como un futurible motor de cambio y un buen ilustrador del panorama económico que vive la región.

En este punto, entra en juego el comercio intrarregional, pues refleja el porcentaje de comercio que se realiza dentro de cada bloque económico. Por ejemplo, si los países que componen el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) cuentan con un elevado porcentaje de comercio intrarregional, significaría que tienen como principales socios comerciales al resto de países de la organización, lo que fomentaría la integración entre dichos países. 

De acuerdo con el informe “Tendencias Comerciales en la ALADI” del primer cuatrimestre de 2019, el comercio intrarregional entre los países miembros cayó un 5,3% entre enero y abril, lo que deriva en un descenso del 16,5% en los últimos doce meses. El organismo explica que, entre las razones de esta tendencia negativa, sobresalen dos: por un lado, el escaso dinamismo que mostró el nivel de actividad en las principales economías de la región y, por otro lado, los movimientos en los tipos de cambio. En esta línea, cabe destacar la publicación del estudio de “El impacto de los acuerdos comerciales”, también de ALADI, que alerta de que “si la región no avanza en nuevos compromisos que impliquen una profundización de la desgravación arancelaria, el comercio intrarregional se verá amenazado, producto del incremento de China, y eventualmente de otros socios en el comercio mundial”.

Proteger los intercambios de bienes y servicios dentro de la zona es importante porque los datos analizados por el organismo revelan que, si la liberalización comercial se incrementa un punto, el comercio intrarregional crece un 1,75%. Por ello, el organismo asevera que “la liberalización comercial es una herramienta necesaria”, pero advierte de que por sí misma “no garantiza el desarrollo de la integración regional comercial”, lo que ha quedado reflejado en la tendencia a la baja de los intercambios comerciales. 

Tendencia-Ciclo del Comercio Intrarregional de la ALADI entre 2004 y 2019
ALADI - Tendencia-Ciclo del Comercio Intrarregional de la ALADI entre 2004 y 2019.
La Seguridad Alimentaria y Nutricional, clave

En cuanto al análisis del comercio intrarregional y sus consecuencias en el proceso de integración, sobresalen los datos ofrecidos por la CEPAL y su servicio CEPALSTAT y el informe “Desarrollo del comercio intrarregional de alimentos y fortalecimiento de la seguridad alimentaria en américa latina y el caribe”, elaborado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 2015. 

Según el documento, un aspecto relevante del comercio intrarregional es el sector agroalimentario, ya que su expansión puede ser un aporte relevante para generar estabilidad en la disponibilidad de alimentos, así como para el fomento de las inversiones. Es decir, si se garantiza la seguridad alimentaria y nutricional (SAN), lo que es posible tal y como se demuestra en dicho informe, América Latina podría empezar a sentar las bases de un proceso de integración. Además, la integración sectorial agroalimentaria podría configurarse como el cimiento sobre el que construir un proceso de integración económico mucho más profundo.

La SAN es clave en América Latina, pues “ha pasado a ocupar un sitio relevante en la agenda política, particularmente a partir de las crisis económicas y del alza de los precios internacionales de los alimentos en los últimos años y su impacto en la capacidad de acceso de la población más vulnerable a la alimentación”, según recoge ALADI. En la práctica, esta dinámica queda reflejada en los datos: de los 842 millones de personas que según las estimaciones de la FAO padecieron hambre en el mundo en el último trienio 2011-2013, 47 millones se encontraban en América Latina y el Caribe.

Relacionando estas cifras con el ensayo de Frank Emmert, los ciudadanos deben tener sus necesidades primarias cubiertas (comida, ropa y techo) para poder participar de la vida política de su país, esto es, para poder exigir responsabilidades a los gobiernos (accountability). La situación en los Estados de América Latina y el Caribe es precaria, como se puede comprobar según los datos de la OECD: ningún Estado es miembro del Comité de Asistencia para el Desarrollo (DAC, por sus siglas en inglés), sino que se encuentran en el otro lado recibiendo Ayuda al Desarrollo (ODA, por sus siglas en inglés), ya sea perteneciendo a la categoría de “Upper Middle Income Countries” (Países de ingresos medios-altos) o a la de “Lower Middle Income Countries” (Países de ingresos medios-bajos) por PIB per cápita, categorías en las que no se superan los 12.745 dólares anuales.

En este punto, cabe recordar que, de acuerdo con el Banco Mundial, el PIB per cápita medio en la región se sitúa en los 9.023, 50 dólares en el año 2018. Esta tesitura condiciona el auge del nacionalismo hasta llegar al exceso del mismo: los países en América Latina y el Caribe se enfrentan a un modelo sur-sur, ningún Estado está suficientemente desarrollado como para ayudar al resto de países de la región – por ello la cooperación no funciona en la región – ni como para liderar un proyecto de integración.

Gráfico que muestra el número estimado de personas que viven en la pobreza en 18 países de América Latina
AFP/AFP - Gráfico que muestra el número estimado de personas que viven en la pobreza en 18 países de América Latina
Conclusiones

Las perspectivas de futuro que se plantean para la zona y de acuerdo con Malamud pasan por aumentar la cooperación regional para impulsar la integración, pero dicha cooperación solo es posible con voluntad política y tras la satisfacción de las necesidades primarias básicas (pobreza y hambre, sobre todo) en los Estados. Para ello y, de acuerdo con el autor, se necesita la evolución política, la evolución de la fragmentación, la evolución de la posible relación y convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR, el aumento del comercio intrarregional y el incremento de la Inversión Extranjera Directa (IED) en la región, entre otros. 

Así, como conclusiones, se puede establecer que, en primer lugar, las perspectivas para el desarrollo de América Latina y el Caribe pasan por relanzar la integración sectorial, a través de organizaciones como UNASUR y la Alianza del Pacífico – esta última deberá potenciar su comercio intrarregional pues es el más bajo de toda la región latinoamericana y podría evidenciar carencias en un futuro – que promueven el diálogo político y económico, respectivamente. Además, dichas organizaciones deberían ser apoyadas por la CEPAL que, por su pertenencia a Naciones Unidas, podría canalizar la IED que necesita la región. Sin embargo, nada de esto es factible si no se produce un cambio de paradigma en las sociedades latinoamericanas y del Caribe: si el desarrollo llegara por la IED, siempre existe el peligro de que las instituciones económicas se vuelvan más extractivas y se detenga el crecimiento. La distribución del poder y la capacidad para ejercerlo socavarán las propias bases de la prosperidad económica, a menos que las instituciones políticas pasen de ser extractivas a inclusivas.

De acuerdo con la línea seguida por Daron Acemoglu y J. A. Robinson, en la región se necesita una revolución institucional política que modifique las estructuras de poder para que pueda entrar en la agenda de los países el multilateralismo, la cooperación regional y la integración sectorial. En este sentido, el Estado de derecho en la región debe fortalecerse para tener la capacidad efectiva de recaudar impuestos: solo así llegará una parte del dinero necesario para la satisfacción de las necesidades y para el desarrollo. Otra parte de la financiación del desarrollo podría llegar a través de la IED, pero si los gobiernos son de carácter extractivo el beneficio solo repercutirá en las élites. Estas élites, además, son responsables de tener la voluntad política de crear una clase media que sea el motor de cambio en los países.