El sistema financiero y la codificación SWIFT se constituyen por tanto como las armas clave para el aislamiento global de su economía y por ende un freno a la financiación de la guerra

Mecanismos de sanción internacional a través del sistema financiero: un arma económica contra Putin

photo_camera PHOTO/FILE - El presidente de la Federación de Rusia, Vladímir Putin

Este documento es copia del original que ha sido publicado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos en el siguiente enlace.

Tras la agresión armada del 24 de febrero de 2022 hacia Ucrania, la comunidad internacional reactiva su política de sanciones internacionales contra Rusia con el propósito de debilitar la capacidad económica del país y limitar las posibilidades del Kremlin en su intención de invasión ucraniana. El sistema financiero y la codificación SWIFT se constituyen por tanto como las armas clave para el aislamiento global de su economía y por ende un freno a la financiación de la guerra. No obstante, aunque el objetivo persiga el cerco comercial de la Federación, las consecuencias de la guerra económica suponen también una amenaza para la estabilidad política y comercial en el conjunto de la Unión. ¿Podrá la Unión Europea ganar una guerra a golpe se sanción económica?

Nada es nuevo bajo el sol

Los mecanismos de sanción internacional para resolver o modificar el desarrollo de los conflictos globales se han utilizado durante toda la historia. Inicialmente, se aplicaban de manera unilateral cuando un país percibía a un tercero como amenaza a sus intereses, sin embargo, con el paso de los siglos, su aplicación ha evolucionado hasta convertirse en un arma coercitiva para preservar el orden y la paz. Actualmente, aunque las sanciones internacionales también puedan aplicarse sobre personas físicas o sectores económicos concretos, el objetivo continúa siendo el mismo, deteriorar la subsistencia del oponente sin recurrir al uso de la fuerza armada: nihil novum sub sole.

Año 433 a. C., Pericles de Atenas emite el llamado Decreto de Mégara, un conjunto de sanciones económicas sobre la pequeña ciudad de Mégara por ocupar la tierra sagrada de la diosa Démeter para el cultivo. El decreto impedía el acceso al comercio y a los puertos atenienses de la Liga de Delos a todo producto de origen megarense1. Si bien los motivos religiosos sirvieron de excusa para tal embargo comercial, la verdadera razón fue que Atenas quería asfixiar la economía de Mégara como alidada de Corinto y Esparta hasta verla sucumbir hambrienta. El decreto puso fin a la Paz de los Treinta Años entre Atenas y Esparta y actualmente es considerado como un detonante más que dio inicio a la guerra del Peloponeso.

En 1806, tras la victoria británica en la batalla de Trafalgar contra la alianza franco- española, Napoleón puso en marcha un intento de bloqueo continental2 como principal base de su política exterior. El objetivo fue el aislamiento económico y comercial de todo intercambio mercantil entre Europa y Gran Bretaña, esta última en plena floración industrial. Finalmente, el embargo comercial terminó por fracasar ya que las medidas resultaron perjudiciales para el resto de las naciones y el propio Imperio francés.

En la misma línea de conflicto entre británicos y franceses, Estados Unidos aprobó en 1807 la conocida Ley del Embargo (Embargo Act)3. Su presidente Thomas Jefferson imponía el veto de los puertos estadounidenses a las exportaciones e importaciones procedentes de Gran Bretaña. Los resultados tampoco fueron los que Jefferson esperaba y las restricciones comenzaron a suponer serias dificultades para los agricultores del algodón y los intereses marítimos con Nueva York. El embargo se eliminó en 1809.

No será hasta inicios del siglo XX, tras el final de la Primera Guerra Mundial y la creación de la Sociedad de Naciones (SDN), cuando comenzaría el desarrollo de las sanciones internacionales como arma económica coercitiva, y no unilateral, para la resolución de los conflictos armados. El Tratado de Versalles asentó las bases del sistema sancionador para países infractores creando la Comisión de Reparaciones de Guerra que obligaba a Alemania a asumir las fuertes indemnizaciones económicas por la guerra4.

La SDN también impuso sanciones contra Italia en 1935 por la invasión abisinia5. Se trataba de limitaciones al petróleo y el veto al canal de Suez para boicotear las exportaciones italianas. La situación obligaría a Mussolini a la autarquía económica y el desarrollo agrícola e industrial a escala nacional. Sin embargo, las restricciones no solo no llegaron a tener efecto eliminándose en 1936 sino que provocaron el abandono de Italia de la organización y su acercamiento con la Alemania nazi tras la firma del Pacto de Acero en 19396.

Tras la Segunda Guerra Mundial y la disolución de la SDN, los países continuaban buscando nuevas fórmulas para preservar el orden y garantizar la paz internacional. La Organización de Naciones Unidas (ONU) consolidará por fin las sanciones internacionales como mecanismos alternativos al uso de la fuerza armada. Será Sudáfrica uno de los países que sufrirán las primeras restricciones por su sistema de leyes apartheid7 de 1948.

No obstante, el gran precursor de las sanciones desde finales del siglo XX es Estados Unidos. Tras la Guerra Fría, tan solo entre 1990 y 1996 Washington impuso más de 60 regímenes a 35 países, cerca del 40 % mundial estaba sujeto a restricción estadounidense8. Destacan las sanciones contra la economía iraquí por la invasión de Sadam Huseín a Kuwait en 19909, el endurecimiento del embargo sobre Cuba con la aplicación de la Ley para la Democracia Cubana en 1992 (Cuban Democracy Act)10 y la Ley Helms-Burton de 1996 (Cuban Liberty and Democracy Solidarity Act)11 bajo el gobierno de Bill Clinton12, el embargo militar, aéreo y económico sobre Libia, las prohibiciones comerciales a Sudán o las sanciones establecidas a organizaciones terroristas como el ISIS o Al Qaeda13.

Desde los comicios del siglo XIX, los países cuyos regímenes han sufrido mayor número de sanciones y se encuentran en continua actualización tanto por la ONU como por la Unión Europea (UE) han sido tres: Irán14 desde 2006 por su negativa a suspender su programa de enriquecimiento de uranio. Corea del Norte15 por su ambicioso programa nuclear y Siria16 desde 2011 como respuesta a la violenta represión ejercida sobre la población civil del régimen de Bashar al-Assad. Sin embargo, desde 2014 tras la invasión de la península de Crimea y con la invasión ucraniana de 2022, Rusia se posiciona en la actualidad como el país con mayor número de sanciones adoptadas a nivel global.

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Guerra económica contra Putin

El 6 de marzo de 2014, los jefes de Gobierno de la Unión Europea condenaron firmemente la violación de la soberanía y la integridad territorial ucranianas por parte de la Federación de Rusia tras la invasión de la península de Crimea18. El Consejo (Decisión 2014/512/PESC del Consejo)19 activaba, en julio y septiembre del mismo año, una serie de sanciones y restricciones contra Rusia abarcando una amplia gama de sectores económicos como el energético o el armamentístico (EU Embargoes On Arms and Related Material)20, restricciones al sistema financiero y prohibiciones de inversión sobre Crimea y Sebastopol.

Pero la UE no fue el único actor internacional que implantó sus medidas sancionatorias contra Rusia. También Canadá (DFATD - Canadian Sanctions Related to Russia)21 y Australia (DFAT - Russia sanctions regime)22 aplicaron sus respectivos paquetes de restricciones desde marzo de 2014 como respuesta a la gravedad de la amenaza rusa.

Actualmente y como respuesta a la invasión armada del 24 de febrero de 2022 contra Ucrania, la comunidad internacional reactiva su política sancionatoria contra el Kremlin con el propósito de debilitar su capacidad económica y por ende la financiación de la guerra. Sin embargo, aunque el objetivo sea el aislamiento de la economía rusa del comercio y los mercados financieros, las consecuencias de la guerra económica suponen una amenaza para la estabilidad política y comercial en el conjunto de la Unión.

Para la aplicación de las sanciones el Consejo de la Unión Europea ha adoptado nuevos paquetes de medidas coercitivas y restrictivas —las cuales se suman a las ya vigentes desde el 2014— ampliando el alcance e intensidad de estas sobre todos los sectores económicos del país. Una batería de más de 12.000 restricciones entre entidades, personas físicas, sectores económicos, buques y aeronaves que convierten al país en el más sancionado del mundo incluso por delante de Irán, Corea del Norte o Siria.

La adopción de dichas medidas ha tenido lugar con la aprobación de nueve paquetes sancionatorios celebrados a través de nueve rondas internacionales paralelamente a la escalada del conflicto.

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A continuación, se simplifican el conjunto de restricciones adoptadas por la comunidad internacional sobre los principales sectores estratégicos de la economía rusa24.

SECTOR ENERGÉTICO

Los combustibles fósiles son uno de los objetivos estratégicos de las sanciones. Inicialmente se limitaban las exportaciones a la industria energética y se prohibía la venta a Rusia de bienes y tecnologías relacionadas con el refinado del petróleo. Actualmente abarcan la prohibición sobre las importaciones al carbón y la importación de petróleo ruso (con excepciones concretas), así como la limitación de precios para el transporte marítimo a terceros países (60 dólares por barril) y el veto a la inversión en el sector minero y de la energía.

SECTOR FINANCIERO

Sobre el sector financiero recae el peso de las sanciones. Se restringe el acceso al sistema de mensajería SWIFT para determinados bancos rusos y bielorrusos y se restringe el acceso a los mercados de capitales. Se suspende la inversión en entidades rusas y la inversión en proyectos del Fondo Ruso de Inversión Directa y se prohíbe la financiación o inversión pública en Rusia. Se restringe la prestación de servicios de calificación y se prohíbe el acceso al mercado bancario europeo, la apertura de depósitos superiores a 100.000 euros de ciudadanos rusos y el envío de euros a Rusia. También se prohíbe la prestación de servicios de cartera, cuenta o asistencia financiera. Por último, se prohíbe la custodia de criptoactivos y el asesoramiento sobre fideicomisos.

SECTOR DEFENSA

Se mantiene el embargo armamentístico desde 2014 sobre el comercio de armas y la restricción de exportación de materiales de doble uso y bienes tecnológicos que contribuyan a las capacidades de defensa y seguridad de Rusia (objetos de geolocalización y radares). Se prohíbe el comercio de armas de fuego de uso civil, el comercio de municiones, vehículos militares y equipación paramilitar25. Con la última ronda se establece la prohibición de exportación a Rusia e Irán de motores de drones.

MATERIAS PRIMAS Y COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES

En el sector primario y secundario se prohíben las importaciones rusas de cemento, hierro y acero, plásticos, fertilizantes, caucho y madera. Se amplían las sanciones sobre el sector siderúrgico y la importación de productos derivados como tuberías, alambres o chapas26. En el ámbito comercial se mantienen las restricciones de Donetsk y Lugansk y la prohibición sobre el comercio de bienes y tecnologías de transporte, telecomunicaciones, petróleo, gas y recursos minerales. Actualmente se prohíbe la importación de oro y las exportaciones de artículos de lujo y joyería, bebidas alcohólicas y cigarrillos, pescado y marisco, piedras preciosas o cosméticos de más de 300 euros, dispositivos superiores a 1.000 euros y vehículos por valor de más de 50.000 euros.

SECTOR TRANSPORTE

Se penaliza al sector del transporte por tierra, mar y aire. Los veintisiete impiden sobrevolar el espacio aéreo europeo tanto por aviones privados como comerciales27. Se decreta el cierre de los puertos de la UE para buques rusos y se prohíbe la entrada a la Unión de transportistas rusos y bielorrusos por carretera. Por último, se prohíbe la exportación de bienes y tecnología para las industrias de la aviación, marítima y espacial.

MEDIDAS DIPLOMÁTICAS Y DE COMUNICACIÓN

Desde 2014, se cancela la celebración de cumbres bilaterales con Rusia y se suspende la negociación sobre la adhesión de Rusia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Agencia Internacional de la Energía (AIE). El Consejo suspende desde septiembre de 2022 el Acuerdo de facilitación de visados entre Rusia y la UE. Finalmente se suspenden las actividades de radiodifusión de diversas emisoras rusas para impedir que el Gobierno ruso utilice los medios de comunicación como instrumentos de manipulación o desinformación sobre la guerra28.

PERSONAS FÍSICAS Y JURÍDICAS

Las medidas sancionatorias también afectan a personas físicas y jurídicas. Más de 1386 individuos y 171 entidades con restricciones sobre la movilización de sus bienes o activos, prohibiciones de viajar o sobre la emisión de visados y pasaportes. Las sanciones recaban sobre políticos, diplomáticos, funcionarios y empresarios, el presidente Putin y sus ministros, propagandistas, oligarcas rusos y cargos militares que atentan contra la soberanía e integridad de Ucrania. Una lista en continua actualización por el Consejo29.

RESERVAS DE ORO

Se procede al bloqueo de las reservas internacionales del Banco Central de Rusia,
582.000 millones de euros (640.000 dólares) de las cuales cerca de un 50 % se encuentran en cuentas de Occidente. Se trata de una de las restricciones más severas ya que impide el acceso por parte de Rusia a sus reservas mundiales impidiendo la venta de euros, dólares y otras monedas extranjeras como medida estabilizadora del rublo30.

Impacto de las sanciones: de drástica crisis a moderada recesión

El primer impacto de los bloqueos económicos recae sobre el mercado de capitales. De facto, el índice MOEX sufrió su primer desplome tras el inicio de la invasión con una caída del 39 %31 provocada por la avalancha de venta de capitales que llevó al cierre de su actividad. Casi un año después, la aplicación de las sanciones ha provocado la salida urgente de inversores en el país a consecuencia de la congelación de fondos y la prohibición de compraventa de acciones.

Tampoco la volatilidad del precio del Brent ha ayudado a contener la caída en bolsa de las principales entidades como Sberbank of Russia o VTB Bank, la siderúrgica Severstal, la aerolínea Aeroflot o las petroleras Rosneft, Lukoil, Novatek y Gazprom. En definitiva, Rusia cerraba 2022 con una caída del 44 %, el crash más importante para la bolsa de Moscú desde el año 2008.

Según el Consejo Europeo32, los indicadores macroeconómicos reflejan que las medidas coercitivas están siendo efectivas sobre la economía rusa. El Banco Mundial realiza una previsión recesionista del 3,6 % para el PIB de Rusia en el 202333 consecuencia del descenso de relaciones comerciales con el país. La estimación a corto plazo pasa por una considerable caída de las exportaciones y un aumento de las importaciones de bienes y servicios.

No obstante, aunque con el desplome inicial del rublo se pronosticó un apocalipsis comercial para Rusia con una recesión de más del 9 % para su economía, la realidad es que su PIB se contrae a un ritmo más lento de lo esperado34. Rusia tampoco ha sufrido escasez en bienes de primera necesidad y a pesar del cierre de innumerables empresas occidentales, el paro35 se ha reducido del 4,4 % al 3,8 % respecto a enero del 2022 consecuencia del aumento de las exportaciones.

Todo esto significa que el Kremlin resiste a las sanciones mejor de lo esperado. De facto, la subida generalizada en los precios de las materias primas ha provocado que sus ingresos por exportaciones hayan aumentado36 generando un superávit por cuenta corriente que ha beneficiado a la estabilización del rublo y, aunque siendo elevada, la moderación de la inflación. De facto, el Fondo Monetario Internacional se ha visto obligado a revisar las previsiones de crecimiento para la Federación.

Por otro lado, una reducción en la oferta de hidrocarburos y materias primas ha obligado a la UE a la búsqueda urgente de nuevos proveedores ocasionando una escalada de precios que se traslada a lo largo de toda la cadena logística. Esta situación convierte a las sanciones económicas en un arma de doble filo para el conjunto de la comunidad internacional ya que una contracción en determinados sectores económicos provocaría un retroceso lastrando las perspectivas de crecimiento para la Unión.

El propio Banco Mundial ha comenzado 2023 anunciando una nueva recesión global consecuencia de la frágil situación económica dada la crisis energética, las subidas de los tipos de interés, la presión inflacionista y la desaceleración de las economías tanto avanzadas como emergentes37. Se trataría de la segunda recesión económica mundial en menos de dos décadas y un importante freno a la economía occidental.

En el caso de España38, esta presenta una baja exposición tanto comercial como financiera con Rusia. Desde el año 2014 tras la anexión ilegal de la península de Crimea las relaciones comerciales bilaterales con el país euroasiático se reducen a pasos agigantados. Además, nuestra estratégica posición geográfica y nuestra infraestructura de regasificación de gas natural licuado permiten una diversificación de proveedores y el acceso de combustible a través del mar.

Sin embargo, aunque las medidas impacten de manera limitada en nuestra economía, esconden un efecto búmeran sobre el sector agroalimentario y el energético, ya que una balanza comercial deficitaria con Rusia implica que el mayor peso de las restricciones recaiga sobre las importaciones de combustibles fósiles y materias primas. Todo ello sumado a la subida de los tipos de interés nos reporta un descenso en la capacidad adquisitiva de los hogares y una caída paralela del ahorro y de la inversión.

Mecanismos de sanción internacional para el mantenimiento de la paz y la seguridad común

¿Qué entendemos por sanción internacional?39

Actualmente, dado el entorno de globalización económica y financiera en el que nos encontramos, las sanciones internacionales se constituyen como el «arma» fundamental de las relaciones entre países para gestionar los conflictos internacionales que ponen en riesgo la paz, la seguridad y la estabilidad del orden global (signaling).

Consiste en la aplicación de medidas coercitivas (coercing), es decir acordadas conjuntamente, cuyo objetivo es la disuasión de la actuación de un Estado, individuo o Entidad que atenta contra la estabilidad internacional hasta conseguir debilitar su posición (constraining)40.

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¿Cómo se adoptan las sanciones internacionales?

Procederemos a exponer la base teórica por la que las sanciones han de ser adoptadas por el conjunto de la comunidad internacional. En primer lugar, para la imposición de estas medidas, existen tres organizaciones a escala internacional y de alcance regional responsables de su elaboración y aplicación: Naciones Unidas, la Unión Europea y la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea.

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En conformidad con el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad de la ONU establece una serie de medidas para contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad (Carta Naciones Unidas, capítulo VII)41 mediante la aplicación de medidas restrictivas y acciones preventivas que no conllevan el uso de la fuerza armada (art. 41.), sino que abarcan medias sancionatorias en el aspecto comercial, económico y financiero.

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Actualmente, el Consejo de Seguridad de la ONU mantiene 14 paquetes de regímenes sancionatorios activos para el mantenimiento de la paz y la seguridad común, la gestión política de conflictos, la lucha contra el terrorismo y la no proliferación de armas nucleares.

En el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE, esta también establece sus propias restricciones en cumplimiento con el artículo veintiuno del Tratado de la Unión Europea42 para la defensa de sus intereses estratégicos y la seguridad internacional.

La aplicación de los mecanismos sancionatorios puede realizarse mediante tres procedimientos43: en primer lugar, adoptando las «medidas de transposición», es decir, la aplicación directa de las sanciones impuestas por la ONU incorporándolas a la propia legislación. En segundo lugar, mediante la activación de nuevas «medidas adicionales» con la intención de reforzar las anteriores y por último con la implementación de «medidas autónomas» a iniciativa del Estado en cuestión.

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Para la activación de las medidas sancionatorias, la UE requiere de la aprobación por unanimidad de una Decisión del Consejo en el ámbito PESC y la obligatoriedad de aplicación para todos los Estados miembros. Además, cuando dicha Decisión PESC conlleve una fractura en las relaciones financieras y económicas con terceros países, el Consejo debe adoptar por mayoría cualificada un Reglamento UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de obligada aplicación para todos sus destinatarios.

Actualmente, la UE establece más de 30 regímenes de sanciones entre paquetes autónomos y transpuestos de Naciones Unidas entre los que se encuentran Siria, Irán, Venezuela, Corea del Norte, República Democrática del Congo, Ucrania y Rusia44. La Unión, también ha creado regímenes específicos sobre terrorismo, armas químicas o ciberataques.

Las medidas adoptadas han de dirigirse sobre los responsables de la actuación indeseada: un tercer país en su conjunto, entidades estatales y organizaciones no estatales, gobiernos, personas físicas o jurídicas o sobre sectores estratégicos que ocasionen un mayor impacto en su capacidad de movimiento. Estas podrán abarcar amplia variedad de restricciones comerciales y financieras siendo las más habituales el embargo de armas, restricciones sobre el sector energético, el sector defensa o el transporte, sobre productos financieros o sobre personas físicas mediante la congelación de sus fondos o la prohibición de viajar.

En todo momento, las sanciones adoptadas tanto por la UE como por la ONU deberán de ser proporcionales al objetivo perseguido y con carácter preventivo. También han de contemplar un periodo de revisión y actualización ya que estas no se imponen sine die, sino que deberán finalizar cuando las hostilidades hayan revertido. Por último, las sanciones deberán ajustarse plenamente a las normas del derecho internacional y su aplicación siempre garantizará el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Aplicación de las sanciones internacionales en el sistema financiero: las listas de sanción y la estrategia SWIFT

La aplicación de las sanciones internacionales adoptadas por parte de la comunidad internacional se realizará a través de la inclusión en lo que se conoce como Lista de Sanción Internacional. Las tres listas principales son: la Lista Consolidada de Naciones Unidas45, la Lista OFAC46 (incluye la Specially Designated Narcotics Traffickers [SDNT]) y la Lista de la Unión Europea47.

Las tres son listados elaborados donde los organismos intergubernamentales competentes incluyen las prohibiciones o restricciones acordadas contra un Estado, personas física o entidad.

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¿Cómo materializan los países una inclusión en lista?

A través del sistema financiero. A continuación, para una mejor comprensión de cómo una entidad bancaria identifica una sanción adoptada contra Rusia debemos explicar la conexión existente entre las Listas de Sanción y la Mensajería SWIFT.

El sistema SWIFT48 por sus siglas en inglés (Society for World Interbank Financial Telecommunication) es una plataforma informática a nivel internacional para la realización de pagos entre entidades bancarias de una manera más rápida, segura y eficaz. Sin embargo, no se trata de un sistema de envío o recepción de dinero sino de un servicio de mensajería que permite la estandarización de las transacciones entre países y sus entidades financieras facilitando la identificación de ordenantes y beneficiarios de cada operación.

¿Cómo funciona SWIFT?49

Cada entidad bancaria tiene su propio código SWIFT (o código BIC, Bank Identifier Code) que le permite identificarse a nivel global. Dicho código se compone de 11 caracteres divididos en cuatro grupos: las cuatro primeras letras corresponden con el código identificativo del banco, las dos siguientes con el código país, a continuación, la localidad de la entidad y los tres últimos dígitos especifican la sucursal de destino. Veamos los siguientes ejemplos: SWIFT BBVAESMM y VTBRRUM2.

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Gracias a la codificación de SWIFT se facilita el cumplimiento y aplicación de las sanciones en materia de prevención de blanqueo de capitales y financiación terrorista (PBC/FT) por parte de las entidades bancarias a la hora de realizar transacciones en el sistema financiero50. Cada vez que una entidad efectúe una operación internacional o nacional, se generará de manera informática un mensaje SWIFT que nos permitirá conocer los datos de la operación: los sujetos intervinientes, el país de origen y de destino, la entidad ordenante y beneficiaria, la naturaleza de la transacción y su fecha de emisión entre otros campos.

La codificación SWIFT también nos permite detectar la existencia de un banco corresponsal en la transacción. Entendemos por servicio de corresponsalía o banco corresponsal51 el banco que figura como intermediario en una transferencia internacional.

Supongamos que un comerciante ruso (cliente ordenante) llevara a cabo una operación de importación por la compra de piezas automovilísticas a una empresa estadounidense (cliente beneficiario).

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La entidad ordenante SBERBANK, por ejemplo, remitiría instrucciones al banco beneficiario para el abono de la venta. Sin embargo, las empresas estadounidenses no suelen tener cuenta en SBERBANK por lo que ambas entidades deberán tener en cuenta el banco corresponsal para hacer efectivo el pago en dólares.

Actualmente se encuentran excluidos del sistema SWIFT53 diversas entidades rusas como VTB Bank, Bank Otkritie, Novikombank, Vnesheconombank (VEB), Promsvyazbank, Bank Rossiya, Sovcombank, el Banco de Crédito de Moscú, el Banco Agrícola Ruso, Gazprombank e incluso SBERBANK54 principal entidad de la Federación. Ello conlleva el veto a los mercados financieros, por lo que, tanto empresas como particulares de dichas entidades tendrán serias dificultades para cumplir con sus obligaciones de pago, así como hacer efectivos sus abonos, realizar inversión extranjera, recurrir a solicitudes de préstamo o recibir los cobros por exportaciones.

¿Cómo detectan las entidades bancarias las inclusiones en lista?

Como ya hemos mencionado, la emisión de una transferencia genera un mensaje codificado. Cuando en dicho mensaje SWIFT se produjera una coincidencia con inclusión en Lista de Sanción (bien por el nombre de los intervinientes, el país o alguna de las entidades intervinientes), la aplicación generaría una alerta que sería objeto de análisis por el departamento correspondiente. Para realizar dicho cruce, las entidades bancarias cuentan con su propia aplicación informática de verificación de alertas que les permite realizar un efectivo control sobre las transacciones recibidas y emitidas.

Una vez que una entidad detecta un posible positivo con alguna de las listas, se procede al correspondiente análisis de primer nivel. Para un correcto tratamiento de dicha alerta entran en juego tres conceptos fundamentales de obligado cumplimiento y desarrollados por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)55: los sujetos obligados, la diligencia debida y el riesgo país.

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Supongamos que una entidad financiera española recibe una transferencia con código SWIFT de banco ruso siendo el nombre del ordenante Vladimir Vladimirovich Putin actualmente incluido en Lista OFAC. De manera automática, en el sistema informático adoptado por el banco (sujeto obligado), se generaría una alerta por coincidencia total o parcial con Lista de Sanción.

La transferencia sería calificada de alto riesgo por el país de origen (riesgo-país) y coincidencia con persona física incluida en Lista. A continuación, la transferencia quedaría pendiente de abono y en espera de investigación por parte de los analistas en materia de PBC/FT del departamento correspondiente para una correcta verificación del cliente (diligencia debida).

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Una empresa alemana del sector armamentístico (cliente beneficiario) recibe una transferencia procedente de una empresa rusa (cliente ordenante) por un cobro de exportación de tecnología de doble uso a través de la entidad GAZPROMBANK (entidad ordenante). Tenemos automáticamente tres restricciones que aplicar. En primer lugar, Rusia como país incluido en Lista de la Unión Europea58.

A continuación, la naturaleza de la operación nos indica que hay relación con sanción por embargo de armas y prohibición de exportación o importación de materiales de doble uso. Por último, el código SWIFT generado —GAZPRUMM— nos indica la prohibición automática de transaccionar con la entidad GAZPROMBANK incluida en Lista OFAC59. Nuevamente el sistema informático del banco permitiría el bloqueo de la transferencia en cumplimiento con los mecanismos de sanción internacional.

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Conclusión

La aplicación de las sanciones internacionales como medida coercitiva tiene como objetivo la disuasión del comportamiento de un Estado, entidad o persona física que atenta contra la integridad internacional. Su aplicación se facilita principalmente a través del sistema financiero y el sistema de mensajería SWIFT.

En el caso de Rusia, las sanciones se dirigen específicamente contra las élites política, económica y militar responsables de la agresión, y algunos sectores estratégicos para el país como la industria de hidrocarburos a través de la extracción de gas, petróleo, carbón y otros minerales. El objetivo es debilitar la capacidad de financiación de la guerra por parte del Kremlin. En ningún momento las restricciones se aplican al conjunto de la sociedad rusa, por lo que algunos sectores como el sanitario, los productos farmacéuticos o la alimentación quedan excluidos de las medidas de sanción.

El mayor impacto lo encontramos en la desconexión de los bancos rusos del sistema SWIFT. La exclusión de determinadas entidades del sistema financiero ha ocasionado un serio problema de liquidez tanto para personas físicas como jurídicas al quedar fuera de la operatividad. Los clientes tendrán dificultades para efectuar sus cobros e incluso atender sus obligaciones de pago. Estos tampoco podrán operar con fondos propios, recurrir a asesoramiento u obtener financiación. Se trata de una medida que repercute sobre bancos europeos con negocios en Rusia, dificultando los intercambios comerciales y de capitales. Una problemática extensible también a empresarios y residentes rusos fuera del país.

Hasta la fecha, las restricciones aprobadas por la ONU y la UE han provocado la retirada de numerosas empresas extranjeras del mercado ruso y un goteo constante de fuga de cerebros para el país. También el acceso a las tecnologías avanzadas de la UE se ha vuelto inaccesible para la Federación. No obstante, aunque inicialmente todo apuntaba a que Rusia entraría en la peor crisis desde la década de 1990, hasta la fecha, y a pesar del debilitamiento de los principales motores económicos, el Kremlin resiste con entereza y su demanda interna aparenta adaptarse a la nueva normalidad de las sanciones. Mientras tanto, la economía ucraniana se encuentra devastada y la Unión Europa se enfrenta a una presión inflacionista provocada por el aumento de los precios de determinadas materias primas y los hidrocarburos.

La adopción de mecanismos de sanción sobre determinados sectores estratégicos no parece que pueda terminar con la guerra a corto plazo, ya que Putin, puede terminar encontrando nuevos socios comerciales hacia los que redirigir sus exportaciones. Nos encontramos en un escenario de incertidumbre en el cual deberemos esperar a medio y largo plazo para una evaluación real del efecto de los bloqueos económicos. ¿Podrá la Unión Europea ganar una guerra a golpe se sanción económica?

Ana Núñez Cifuentes*
Analista en Prevención de Blanqueo de Capitales y Financiación Terrorista Máster en Asuntos Internacionales, Universidad Pontificia de Comillas

Referencias:

1 «El Decreto de Mégara. Sanciones económicas en la antigua Grecia», Prodavinci. 12/12/2020. Disponible en: https://prodavinci.com/el-decreto-de-megara-sanciones-economicas-en-la-antigua-grecia/
NOTA: todos los vínculos de internet del presente documento se encuentran activos a fecha de cierre de este, 16 de enero de 2023.

2 «Documents upon the Continental System», The Napoleon Series. https://www.napoleon-series.org/research/government/diplomatic/c_continental.html

3 «Embargo Act (United State 1807)». Britannica. Available at: https://www.britannica.com/topic/Embargo- Act

4 «Tratado de Versalles (1919)», Enciclopedia de Historia. Disponible en:
https://enciclopediadehistoria.com/tratado-de-versalles-1919/

5 «La conquista de Abisinia. Consideraciones sobre la crisis económico-social en la Italia de los años 30». Fundación Dialnet, Universidad de la Rioja. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es

6 «Pacto de Acero», Canal Eurasia 1945. Disponible en: https://www.eurasia1945.com/acontecimientos/causas-1918-1939/pacto-de-acero/

7 Apartheid: conjunto de leyes impulsadas por los descendientes de colonos europeos (afrikáneres) en Sudáfrica que establecía un sistema discriminatorio sobre la población negra. El régimen estuvo vigente desde 1948 hasta los años 90. La población de color debía vivir en zonas separadas de los blancos, sin derecho a la educación o al voto, con salarios inferiores y restricciones como utilizar el mismo transporte, acudir a lugares públicos o matrimonios mixtos entre otras. Un total de 317 leyes aprobadas por el Partido Nacional para legalizar el racismo.

8 «Historia de las sanciones económicas: un arma de guerra y paz», El Economista. 21/2/2022. Disponible en: https://www.eleconomista.es/podcasts/noticias/11625576/02/22/Historia-de-las-sanciones- economicas-un-arma-de-guerra-y-de-paz.html

9 La ONU impuso una sanción de 52.400 millones de dólares a Iraq como reparación por la invasión de Kuwait en 1990. Bagdad da por completada la deuda con 44 millones en 2021.

10 Cuban Democracy Act. U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/system/files/126/cda.pdf

11 Ley Helms Burton. Disponible en: https://instituciones.sld.cu/facultadfinlayalbarran/files/2019/06/Ley- Helms-Burton.pdf

12 «En qué consiste el embargo de EE. UU. a Cuba y cómo ha afectado la economía de la isla», CNN.
9/11/2021.
Disponible en: https://cnnespanol.cnn.com/2021/11/09/embargo-eeuu-cuba-afectado-economia-isla-orix/

13 Security Council Committee pursuant to resolutions 1267 (1999) 1989 (2011) and 2253 (2015) concerning Islamic State in Iraq and the Levant (Da’esh), Al-Qaida and associated individuals, groups, undertakings and entities. United Nations Security Council.
Available at: https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/1267

14    Irán:    medidas    restrictivas    de    la    UE.    Consejo    de    la    Unión    Europea.    Disponible    en: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/iran/

15 Medidas restrictivas de la UE contra Corea del Norte. Consejo de la Unión Europea. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/history-north-korea/

16 Siria: el Consejo prorroga un año más las sanciones contra el régimen. Consejo de la Unión Europea. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/05/31/syria-council- extends-sanctions-against-the-regime-for-another-year/

17 «Rusia es actualmente el país más sancionado del mundo», Statista. 20/10/2022. Incluye sanciones a personas o entidades, excluye sanciones sectoriales. Disponible: https://es.statista.com/grafico/27016/paises-que-acumulan-el-mayor-numero-de-sanciones-activas/

18 «Crimea, una península por la que se enfrentan imperios», El Orden Mundial. 7/11/2019. Disponible en: https://elordenmundial.com/crimea-una-peninsula-por-la-que-se-enfrentaron-imperios/

19 «Decisión 2014/512/PESC Del Consejo de 31 de julio de 2014», Diario Oficial de la Unión Europea. Disponible en: https://www.boe.es/doue/2014/229/L00013-00017.pdf

20 «EU embargo on Russia», SIPRI - Stockholm International Peace Research Institute. Available at: https://www.sipri.org/databases/embargoes/eu_arms_embargoes/Russia/EU-embargo-on-Russia

21 «Canadian Sanctions Related to Russia», Foreign Affairs, Trade and Development Canada - Government of Canada. Available at: https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations- relations_internationales/sanctions/russia-russie.aspx?lang=eng

22 Russia sanctions regime. Australian Government, Department of Foreign Affairs and Trade. Available at: https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/sanctions-snapshot-russia-ukraine-regime.pdf

23 Cronología - Medidas restrictivas de la UE contra Rusia por sus actos en Ucrania. Consejo de la Unión Europea. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/restrictive-measures- against-russia-over-ukraine/history-restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/

24 Medidas restrictivas de la UE contra Rusia por sus actos en Ucrania (desde 2014). Consejo de la Unión Europea. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/restrictive-measures- against-russia-over-ukraine/

25 Sirva de ejemplo la filial Rosoboronexport productora de armas como el fusil Kaláshnikov, la cual vendió armas a nivel global por valor de 163.673 millones de euros entre 2000 y 2020.

26 Sirva de ejemplo la entidad metalúrgica Severstal con ventas anuales de tres millones de toneladas de acero a la Unión Europea.

27 La compañía Aeroflot es una de las principales afectadas al verse cancelados todos sus vuelos con Europa y conexiones con América Latina. Cabe destacar que tres cuartas partes de la flota comercial rusa se construyó en Estados Unidos, Canadá y la UE.

28 Sputnik, Russia Today, Rossiya RTR/RTR Planeta, Rossiya 24/Russia 24, TV Centre International. NTV/NTV Mir, REN TV y Pervyi Kanal.

29 «Lista de personas y entidades sujetas a medidas restrictivas de la UE en relación con la integridad territorial de Ucrania», Diario Oficial de la Unión Europea. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0269-20220721 Destacan: Vladímir Putin, Serguéi Lavrov, Viktor y Oleksandr Yanukovych, miembros de la Duma Estatal rusa, miembros del Consejo Nacional de Seguridad, militares y altos funcionarios, empresarios y oligarcas, responsables de las atrocidades cometidas en Bucha y Mariúpol, políticos locales, propagandistas pro-Kremlin y antiucranianos y personas implicadas en el reclutamiento de mercenarios sirios para luchar en Ucrania.

30 El cerco económico empuja a Rusia al borde del abismo financiero: «Estamos ya en una antesala del corralito», RTVE - Radio Televisión Española. 4/3/2022. Disponible en: https://www.rtve.es/noticias/20220304/rusia-guerra-corralito/2301602.shtml

31 «Crash histórico (-39 %) en la Bolsa de Moscú tras el ataque de Rusia a Ucrania», La información. 24/2/2022. Disponible en: https://www.lainformacion.com/mercados-y-bolsas/crash-historico-35-en-la- bolsa-de-moscu-tras-el-ataque-de-rusia-a-ucrania/2860672/

32 Infografía - Repercusiones de las sanciones para la economía rusa. Consejo Europeo. 19/12/2022. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/infographics/impact-sanctions-russian-economy/

33 «Economía Rusa: ¿Cómo se encuentra actualmente el gigante mundial?», Economía3. 11/1/2023. Disponible en: https://economia3.com/economia-rusa/

34 «De la peor crisis del siglo a una tibia recesión: Rusia resiste y destroza todas las previsiones sobre su economía», El Economista. 22/12/2022. Disponible en: https://www.eleconomista.es/economia/noticias/11986076/10/22/Rusia-resiste-mucho-mejor-de-lo- esperado-y-fuerza-al-FMI-a-revisar-al-alza-su-crecimiento-en-mas-de-5-puntos-desde-abril.html

35 «El nivel de desempleo en Rusia se reduce hasta un mínimo histórico del 3,7 %», Sputnik Mundo. 28/12/2022. Disponible en https://sputniknews.lat/20221228/el-nivel-de-desempleo-en-rusia-se-reduce- hasta-un-minimo-historico-del-37-1134062749.html

36 «Rusia triplica su superávit comercial hasta los 167.000 millones en plena invasión de Ucrania», El Economista. 9/8/2022. Disponible en: https://www.eleconomista.es/energia/noticias/11901735/08/22/Rusia-triplica-su-superavit-comercial- hasta-los-167000-millones-en-plena-invasion-de-Ucrania.html

37 «El Banco Mundial advierte de la probabilidad de una recesión mundial en 2023», Investing. 11/1/2023. Disponible en: https://es.investing.com/news/economy/el-banco-mundial-advierte-de-la-probabilidad-de- una-recesion-mundial-en-2023-2343039

38 España. Exposición de la economía española a los efectos de la invasión rusa de Ucrania, BBVA. 27/4/2022. Disponible en: https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/espana-exposicion-de-la- economia-espanola-a-los-efectos-de-la-invasion-rusa-de-ucrania

39 Sanción Internacional. Real Academia Española. Medidas de reacción económica o comercial adoptadas por una organización internacional competente en el ámbito de la paz y la seguridad internacional, como respuesta al acto ilícito de un Estado con consecuencias para toda la comunidad global y con el fin de que el autor lleve a cabo el cese y reparación del daño.
Disponible en: https://dpej.rae.es/lema/sanción-internacional

40 Sanciones Internacionales. Ministerio de Asuntos Exteriores. http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/GlobalizacionOportunidadesRiesgos/ Paginas/SancionesInternacionales.aspx

41 Sanciones. Consejo de Seguridad de la ONU. Disponible en: https://www.un.org/securitycouncil/es/sanctions/information

42 Versión consolidada del Tratado de la Unión Europea. Título V. Artículo 21.
https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf

43 European Union sanctions. European External Action Service (EEAS). 17/3/2021. Available at: https://eeas.europa.eu/topics/sanctions-policy/423/sanctions-policy_en

44 EU Sanctions Map. Available at: https://www.sanctionsmap.eu/#/main

45 Lista consolidada del Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas. Consejo de Seguridad de la ONU. Disponible en: https://www.un.org/securitycouncil/es/content/un-sc-consolidated-list

46 Sanctions List Search. Lista OFAC - Office of Foreign Assets Control. Available at: https://sanctionssearch.ofac.treas.gov

47 Lista consolidada de la Unión Europea. Gobierno de España. Tesoro Público.
Disponible en: https://www.tesoro.es/prevencion-del-blanqueo-y-movimiento-de-efectivo/sanciones- financieras/Lista-consolidada-de-la-Union-Europea

48 SWIFT - Sociedad para las Comunicaciones Interbancarias y Financieras Mundiales creada en 1973 por 293 bancos y 15 países. Actualmente la plataforma cuenta con más de 11.000 entidades bancarias en más de 200 países. Con sede en Bruselas se encuentra bajo la supervisión de los G-10 (Alemania, Bélgica, Francia, Suiza, Italia, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Japón, Canadá y Estados Unidos) más el Banco Central Europeo.

49 «Código IBAN y código BIC o SWIFT: qué son y para qué sirven», BBVA. Disponible en: https://www.bbva.com/es/salud-financiera/swift-e-iban/

50 La plataforma SWIFT no tiene autoridad para imponer dichas restricciones o prohibiciones ni tomará decisiones unilaterales sobre la desconexión de sus clientes de la red.

51 NÚÑEZ CIFUENTES, Ana. Sahel y financiación terrorista: diversidad y oportunidades del sistema financiero. ¿Qué patrones son habituales para blanquear a nivel internacional? IEEE - Instituto Español de Estudios Estratégicos. P. 24. Disponible en: https://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2020/DIEEEO77_2020ANANUN_Sahel.pdf

52 «Mensaje SWIFT y sus tipos», Medios de pagos internacionales. Disponible en: https://www.mediosdepagointernacional.es/mensaje-swift

53 «Códigos SWIFT para los bancos de Rusia», Bank Codes. Disponible en: https://bank-codes.es/swift- code/russia/

54 Agresión de Rusia contra Ucrania: la UE adopta un sexto paquete de sanciones. Consejo de la Unión Europea. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/06/03/russia-s- aggression-against-ukraine-eu-adopts-sixth-package-of-sanctions/

55 GAFI - Grupo de Acción Financiera Internacional (FATF - Financial Action Task Force). Organismo intergubernamental cuya misión es la creación, promulgación e implementación de las normas y medidas preventivas contra el blanqueo de capitales y financiación terrorista.
Disponible en: https://www.fatf-gafi.org.

56 Las 40 recomendaciones GAFI: paquete de medidas para aplicar a nivel internacional teniendo en cuenta el marco legal y administrativo de cada país. Dichos estándares deberán ser adoptados por los «sujetos obligados» en materia de PBC/FT a la hora de tramitar cualquier operación financiera o identificar a sus clientes. Disponible en:
https://www.sepblac.es/es/publicaciones/otros-organismos/grupo-de-accion-financiera-internacional/

57 OFAC – Sanctions List Search. Vladimir Putin. Available at: https://sanctionssearch.ofac.treas.gov

58 EU Sanctions Map. Russia. Available at: https://www.sanctionsmap.eu/#/main/details/26/?search=%7B%22value%22:%22russia%22,%22searchT ype%22:%7B%22id%22:1,%22title%22:%22regimes,%20persons,%20entities%22%7D%7D

59 OFAC – Sanctions List Search. GAZPROMBANK. Available at: https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/Details.aspx?id=17016

60 OFAC – Sanctions List Search. GAZPROMBANK. Available at: https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/Details.aspx?id=17016

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