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Vers une nouvelle citoyenneté européenne

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Le préambule même de l'actuel traité sur l'Union européenne proclame que les États membres sont DÉTERMINÉS à créer une citoyenneté commune aux ressortissants de leurs pays. En réalité, la citoyenneté européenne n'a pas été créée par ce traité, mais constituait déjà un apport majeur du traité de Maastricht en 1992, en lui conférant des droits que l'Union accorde à tous les ressortissants de ses États membres.

Cette création a été une révolution dans le droit. Jusqu'alors, et après une longue évolution (María Ángeles Pérez Samper l'explique en détail) au cours de laquelle, à la suite de la Révolution française, la citoyenneté avait été définie comme un lien entre une personne et un État qui conférait des droits et des obligations, la nouvelle citoyenneté créée par l'UE a créé un nouveau lien, qui s'est superposé au précédent, puisque tous les citoyens des États membres de l'UE sont devenus titulaires de droits complémentaires qui les lient à une organisation supranationale. Une nouvelle institution juridique a été créée, avec une énorme valeur ajoutée, distincte de la citoyenneté classique. Cette nouvelle institution juridique et ses possibilités de développement feront l'objet de ces nouvelles réflexions que nous publierons dans les prochains jours.

Quels sont les droits de citoyenneté ? Au sens strict, les traités et la Charte des droits fondamentaux de l'UE énumèrent le droit de vote et d'éligibilité aux élections du Parlement européen et le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, le droit à une bonne administration, le droit d'accès aux documents, le droit d'accès au médiateur européen, le droit de pétition et le droit de s'adresser aux institutions dans la langue officielle de son État et de recevoir une réponse dans cette langue, la liberté de circulation et de résidence, et le droit à la protection diplomatique et consulaire. 

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Dans l'ensemble des traités, cependant, les citoyens font l'objet de règlements qui leur confèrent d'autres droits. Par exemple, lorsqu'il s'agit de réglementer la vie démocratique de l'Union, il est stipulé que les institutions facilitent l'expression des citoyens et des associations qui les représentent, afin qu'un dialogue ouvert, transparent et régulier puisse avoir lieu avec les organisations représentatives et la société civile, notamment en organisant des consultations ; Elle réglemente également l'initiative législative dite citoyenne, qui consiste à pouvoir proposer à la Commission d'élaborer un règlement sur la base d'une pétition d'un million de signatures de citoyens européens recueillies dans un nombre significatif d'États membres.

En d'autres occasions, la référence à la citoyenneté est faite pour garantir que le processus décisionnel est aussi proche que possible, ou que les charges administratives ou fiscales imposées par toute autorité (y compris celles des États membres ou des autorités régionales ou locales) sont aussi faibles et proportionnées que possible à leurs objectifs. 

Il existe également des réglementations, par exemple, en ce qui concerne les États qui font partie de l'espace Schengen, pour contrôler l'accès des citoyens d'États tiers au territoire de l'Union, étant donné que la libre circulation sans l'existence de frontières est réservée aux citoyens européens, comme un droit superposé à la nationalité en tant qu'appartenance à un État membre ; il est également fait référence à la citoyenneté dans la réglementation de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice, ou dans l'espace européen de l'enseignement supérieur ; ainsi apparaît la distinction entre citoyen européen et citoyen de pays tiers, ce qui peut donner lieu à des situations juridiques différentes.

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Nous pourrions donc citer de nombreuses autres références à la citoyenneté, éparpillées dans les traités et leurs protocoles, qu'il serait bon de systématiser d'une manière ou d'une autre, comme le prévoyait le statut de la citoyenneté promu par la députée Maite Pagazazaurtundua au cours de la législature précédente, compte tenu du nombre considérable de personnes qui vivent et travaillent en permanence dans l'Union mais qui, parce qu'elles n'ont pas la nationalité d'un État membre (il leur est parfois impossible de l'obtenir car cela dépend des lois internes sur la nationalité), n'ont pas accès à ces droits. Parfois, comme pour le droit que nous avons, en tant qu'Européens, à la protection consulaire dans les pays tiers par toute représentation accessible d'un État membre, nous parvenons à l'étendre à certains membres de la famille, mais pas toujours.

Certaines voix s'élèvent pour étendre le droit de vote aux résidents européens qui sont installés dans n'importe quel État membre. Les traités lient le droit de vote aux élections du Parlement européen et aux élections locales à la fois à la citoyenneté et à la résidence, puisque tout citoyen européen peut exercer ces droits dans son pays de résidence, et pas seulement dans le pays dont il est ressortissant. Joao Piroto, par exemple, préconise d'étendre le suffrage actif et passif à l'État de résidence, afin de mieux lier l'Union à la citoyenneté, favorisant également une réduction de l'abstentionnisme qui prévaut habituellement dans les élections européennes, tout en ouvrant le règlement, avec les précautions nécessaires pour éviter le double vote ; Elle tient également compte des obstacles bureaucratiques qui affectent encore le vote aux élections européennes et locales, où, dans de nombreux États membres, il existe encore des obstacles importants au vote par correspondance ou par l'intermédiaire des consulats.

Il est certain qu'avec les progrès techniques, nous pourrions réfléchir à la manière de faciliter l'exercice de ces droits, et de bien d'autres encore, puisque nous parlons déjà aujourd'hui des droits de la citoyenneté numérique, qui, selon les termes d'Enrique Goñi, doivent être identifiés, diffusés et protégés. N'oublions pas que le traitement des données, le fonctionnement de l'économie ou, pour donner quelques exemples, le respect d'une protection judiciaire efficace, nécessitent un environnement numérique européen approprié. Bien sûr, pour ce faire, il faut rendre effective l'idée que l'accès à l'internet doit être un droit universel, comme le promeuvent diverses personnes et organisations, d'autant plus que la pandémie nous a confinés dans un environnement numérique qui est là pour rester, et qui ne doit pas générer de lacunes ou de situations discriminatoires dans l'exercice des droits.

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Il convient également de souligner le lien entre la citoyenneté, le renforcement du processus décisionnel et l'intégration de la ville dans le cadre européen, comme le préconise Santiago Castellá. Ainsi, comme c'est la résidence qui, en plus de la nationalité, détermine la citoyenneté de telle sorte que ceux qui font partie d'une communauté politique sont ceux qui y résident avec une certaine vocation de permanence, cela implique l'émergence de l'Europe locale, de la ville, comme élément structurant de l'Europe d'aujourd'hui. Rompant avec le lien traditionnel exclusif entre nationalité et citoyenneté, dans lequel l'étranger était exclu, la valeur de la résidence effective, avec les droits qui y sont liés, fait émerger la ville comme le berceau cosmopolite de la coexistence démocratique et de la tolérance libérale. Pour Castellá, cela a une valeur symbolique extraordinaire, car elle fournit des principes de base face à l'identitarisme essentialiste et aux politiques illibérales.

Et il a raison, car, comme le souligne Folchi, il faut apporter des solutions globales aux problèmes globaux, surtout dans le contexte actuel, où la prééminence des États géants sur le plan territorial ou économique oblige le reste des États à unir leurs forces pour échapper à l'insignifiance. Pour l'auteur, cela n'exclut pas l'importance du cadre municipal, car il est nécessaire de gouverner la mondialisation, en la débureaucratisant, et c'est là, au niveau local, que nous devons souvent trouver des réponses proches des défis de la mobilité, de la pollution, de la transition énergétique, du logement ou de la lutte contre les inégalités ou l'exclusion. 

C'est dans le cadre européen que, conjointement avec le cadre national, régional ou local, la société civile peut effectivement développer l'ensemble des droits qui pourraient être considérés comme des droits de la citoyenneté. Cela impliquerait, pour Aldo Olcese, que la citoyenneté européenne soit conçue comme un sentiment commun aux Européens. Nous avons une histoire compliquée qui, jusqu'à la seconde moitié du XXe siècle, a été ponctuée de guerres entre Européens (n'oublions pas non plus la guerre des Balkans), nous n'avons pas de langue commune (puisque la langue que nous avons acceptée comme lingua franca pour des raisons de nécessité n'est plus une langue officielle dans aucun des États membres avec le Brexit). Mais nous commençons aussi à avoir une certaine expérience de la société civile organisée, qui participe à la vie démocratique de l'Union, aux consultations publiques, aux dialogues avec les citoyens, à cette même Conférence sur l'avenir de l'Europe dans le cadre de laquelle nous vous proposons ces réflexions.  

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Et cela ouvre un avenir plus prometteur car, comme le note Santiago Ripol, la défense des intérêts des Européens est une constante dans l'histoire de l'UE, surtout lorsque nous sommes touchés par des problèmes mondiaux comme le terrorisme, ou la crise économique, ou la pandémie que nous connaissons. Les citoyens ont également été au centre des préoccupations économiques de l'UE, par le biais du Comité économique et social et du Comité des régions, car l'intégration européenne ne concerne pas seulement les représentants politiques, mais les Européens eux-mêmes, qui doivent jouer un rôle plus important et plus actif dans la définition des priorités.

Le Brexit nous a montré, d'un autre point de vue, le côté sombre de la réglementation de la citoyenneté européenne, car elle est liée au fait d'avoir la nationalité d'un des États membres de l'UE. En effet, en quittant l'UE, les citoyens britanniques ont cessé d'être des citoyens européens et ont perdu les droits de citoyenneté liés à ce statut, et le reste d'entre nous, citoyens européens, les a également perdus au Royaume-Uni. Selon les termes de Juan Antonio Cordero, le supplément de citoyenneté européenne est accordé ou retiré aux États, au fur et à mesure qu'ils le transmettent, l'administrent ou le retirent, avec tous les effets que cela a sur la vie quotidienne des personnes. L'auteur rappelle que ce n'était pas le cas lors de la consolidation du fédéralisme aux Etats-Unis, puisque l'union fédérale est considérée dans la Constitution comme non réversible, ce qui a été réaffirmé par la Cour suprême de la fédération elle-même. Elle considère donc, de manière un peu audacieuse, qu'il n'y a pas de citoyenneté européenne sans une Union indestructible.

Peut-être que ce renforcement indestructible de la citoyenneté européenne devrait passer non seulement par un renforcement des institutions et une meilleure réglementation dans les traités, mais aussi par la formation de cette volonté de vivre ensemble à laquelle nous avons fait référence précédemment. Pour cette raison, l'Union se fonde également sur les valeurs qui, selon l'article 2 du TUE, sont essentielles pour en faire partie et dont la mise en péril peut donner lieu à la procédure de sanction pour violation des valeurs. En effet, une communauté ne peut pas être fondée dans un vide axiologique ; elle doit être capable de transmettre une idée-force qui fait que ses membres, ses citoyens, se sentent fiers d'eux, les respectent et les promeuvent ensemble, dans le sens de cette citoyenneté active et consciente si chère à Bobbio. 

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Nous ne pouvons pas forger l'Europe autour d'un identitarisme national, ethnique, linguistique ou historique. Heureusement, cela était déjà compris de cette manière par les pères fondateurs et a été progressivement renforcé dans les traités successifs. De l'Antiquité (Tite-Live ou Cicéron) à la modernité (Machiavel, Montesquieu, Rousseau) ou aux partisans de la paix mondiale comme Kant ou les utopistes... même chez Kelsen avec sa vision étatiste et positiviste, la patrie, en tant que communauté, a été assimilée au droit et aux institutions du pays, générant l'idée d'une reconnaissance ou d'une adhésion civique à celle-ci, qu'il ne fallait pas trahir. Habermas, approfondissant Sternberger, est à l'origine d'un débat que nous avons également eu au sein de la Convention pour l'avenir de l'Europe, lorsque nous avons essayé d'adopter une Constitution pour l'Europe, en fondant le soi-disant patriotisme constitutionnel sur les droits de participation politique et de démocratie sociale et économique, non seulement pour nous, mais aussi pour les générations futures. La Constitution n'a pu être adoptée en raison de la résistance de certains États membres, mais les principes et les valeurs qui la sous-tendaient sont restés dans l'actuel traité de Lisbonne, car la démocratie constitutionnelle a été, de ce point de vue, un paradigme à vocation universelle.

Par conséquent, bien que le processus d'intégration européenne ait parfois été peu compris par les citoyens et que j'ose dire que de nombreux hommes politiques ne le comprennent pas non plus, intellectuellement parlant, nous sommes face à une idée qui, bien que mal comprise, est très solide. Ils ne l'ont pas compris alors que l'idée d'une Europe unie, sur la base d'un modèle fédérateur, s'est forgée parallèlement à l'évolution de la réglementation des politiques, générant ainsi un système qui comprend également la citoyenneté européenne comme un instrument valable et extrêmement utile dans la lutte contre les nationalismes et les populismes qui cherchent à détruire ce que nous construisons depuis plus de six décennies maintenant. La citoyenneté et ses droits, fondés sur la démocratie représentative et soutenus par la démocratie participative, conformément aux traités, constituent un rempart pour faire face aux défis de ce monde complexe. 

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Nous demandons donc instamment à la Conférence sur l'avenir de l'Europe de promouvoir le rapprochement de l'UE de ses citoyens, le renforcement des liens entre les citoyens et les institutions, l'intégration des résidents de pays tiers ayant des racines dans l'Union, la facilitation de la construction de l'Europe verte et numérique qui est désormais au cœur des politiques européennes, faciliter le lien avec la société civile et, en définitive, adopter un statut de la citoyenneté qui organise systématiquement les droits liés à cette nouvelle citoyenneté et leur offre de meilleures garanties d'effectivité, afin que l'UE puisse atteindre ses objectifs, dans le cadre du respect des valeurs de l'État de droit, de la démocratie et des droits de l'homme qui la président depuis ses origines.

Teresa Freixes, professeur de droit constitutionnel et professeur Jean Monnet ad personam, ainsi que vice-présidente de l'Académie royale européenne des médecins et présidente de Citizens pro Europe.