L'avenir des relations entre l'Union européenne et la Turquie

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Les relations entre les deux puissances se sont avérées très solides malgré les désaccords.

La relation entre l'UE et la Turquie a connu plusieurs étapes dans son histoire. À l'heure actuelle, on peut dire que la relation entre les deux est à un tournant, la tension entre l'Union et la Turquie est palpable.  

De plus, cette tension s'est accrue ces derniers mois en raison de la découverte de gisements de gaz en Méditerranée orientale, ce qui accroît le conflit entre Chypre, la Grèce et le pays eurasien pour le contrôle de ces ressources. Ce même mois de décembre, l'Union européenne a imposé des sanctions à la Turquie pour ses travaux de prospection de gaz dans les zones maritimes contestées.

Malgré cela, les relations se sont avérées assez résistantes, principalement en raison de deux facteurs : les principaux acteurs semblent être conscients qu'il y a certaines limites à ne pas dépasser et il existe un solide réseau d'intérêt mutuel capable d'amortir ces épisodes de tension. Cependant, précisément parce que les différents acteurs ont pris l'habitude de tester leurs limites respectives, ils peuvent supposer à tort qu'ils peuvent toujours les dépasser. 

Avant de décrire les scénarios possibles dans lesquels la future relation entre l'Union européenne et la Turquie peut être encadrée, il convient de souligner que l'UE a, dès 2016, exposé certaines idées pertinentes concernant l'avenir de cette relation dans la stratégie globale de l'Union européenne de cette même année.

Quatre messages clairs ont été transmis dans ce document : les défis tels que l'immigration et le terrorisme doivent être relevés ensemble ; la résilience de la Turquie ne peut être considérée comme acquise ; l'influence de l'UE est unique ; et il est dans l'intérêt de l'Union de promouvoir les réformes politiques, l'État de droit, la convergence économique et les relations de bon voisinage1. Le fait que la stratégie se concentre sur ce pays en particulier indique que la Turquie est un voisin stratégique.

Scénarios de collaboration possibles

Le cadre conceptuel adopté pour l'avenir de la relation UE-Turquie identifie trois types de scénarios, qui pourraient définir la relation globale ou ses dimensions thématiques plus spécifiques : 

Le premier de ces scénarios est celui de la convergence : il implique une amélioration fondamentale de la relation existante, c'est-à-dire l'harmonie entre les stratégies et les institutions de la Turquie et de l'UE, ainsi que l'existence de mécanismes pouvant soutenir ce type de collaboration. En bref, la convergence est une coopération institutionnalisée, qui peut ou non conduire à l'adhésion de la Turquie à l'UE.  

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AFP/JOHN THYS - Le président turc Recep Tayyip Erdogan arrive à la réunion avec le président de la Commission européenne et du Conseil au siège de l'UE

D'autre part, le deuxième scénario serait identifié comme celui de la coopération, qui se réfère à des situations dans lesquelles les parties collaborent à la poursuite d'un objectif commun, mais sans l'intégration institutionnelle qui accompagnerait le scénario de convergence. Dans un certain sens, ce scénario impliquerait la poursuite de ce qui définit actuellement la relation, mais nécessiterait une coopération encore plus étroite dans un plus grand nombre de domaines qui n'atteignent cependant pas la convergence.

Et troisièmement, il y aurait le scénario de conflit, qui est le plus négatif et le plus limité des trois. Elle aurait lieu au cas où Ankara et Bruxelles s'affronteraient sur des questions d'intérêt commun et pourraient même montrer une certaine distance l'une par rapport à l'autre2.  

Si l'on examine chacun des scénarios possibles, la convergence n'est pas à l'ordre du jour, principalement pour des raisons politiques, et les choix faits par l'UE et la Turquie détermineront en grande partie si la coopération ou le conflit prévaut. Le scénario le plus probable est celui dans lequel la coopération coexiste avec des épisodes de tension mais ne dégénère pas en une véritable situation de conflit. Les deux acteurs partagent l'idée de l'importance géopolitique et stratégique de la Turquie, compte tenu de sa forte population, de l'ampleur de ses liens économiques et d'investissement avec l'UE ainsi que de ses intérêts communs dans des domaines tels que la sécurité, la mobilité et l'énergie3.

Domaines de coopération qui encadrent les relations UE-Turquie

La nature des interactions UE-Turquie dans ces domaines particuliers fixe le seuil minimum en dessous duquel la relation ne devrait pas faiblir, malgré la présence de facteurs de conflit.  

Si nous identifions chacun de ces domaines d'intérêt, nous pouvons déduire le type de relation qui découle de chacun d'entre eux. Dans le domaine de la sécurité, l'UE et la Turquie coopéreront par nécessité et en raison de leur interdépendance, et continueront à bénéficier des accords existants, mais éviteront de converger en raison de plusieurs facteurs pouvant conduire à des conflits4.  

En ce qui concerne la migration, elle risque également de passer sous le seuil d'une coopération harmonieuse, mais ne passera pas dans la zone de conflit direct. En ce qui concerne les questions de migration bilatérale, la mobilité sera encouragée mais non facilitée par les canaux institutionnels. Depuis 2015, date à laquelle la crise migratoire a explosé le plus fortement, l'UE a compris que les flux migratoires massifs, s'ils ne sont pas correctement gérés, peuvent conduire à des crises politiques dans les États membres eux-mêmes.  

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Il est également peu probable qu'une convergence soit réalisée sur cette question, car elle impliquerait des mesures qu'aucune des parties ne serait prête à prendre. La question de la libéralisation des visas en est un bon exemple. L'UE a promis la possibilité d'une libéralisation des visas pour les ressortissants turcs dans le cadre de l'accord sur les réfugiés "à condition que toutes les conditions soient remplies". Il existe au total 72 exigences, dont six n'ont pas encore été remplies par la Turquie, principalement la révision de sa loi antiterroriste5.

De plus, la libéralisation des visas est, à partir de 2018, conditionnée à la reconnaissance de la République de Chypre par Ankara, ce qui signifie qu'une convergence politique dans cette direction est de plus en plus improbable. Dans le domaine de l'énergie, étant donné la structure des sources d'énergie, la proximité géographique, ainsi que les tendances actuelles et prévues des tendances énergétiques, il existe des possibilités de collaboration.  

En termes de relations économiques, le scénario futur est celui qui présente le moins de risques de conflit6. En fait, l'économie est au cœur des relations UE-Turquie, depuis l'accord d'Ankara de 1963, qui a lancé le processus de création d'une union douanière (UD) qui contribuerait à assurer l'inclusion de la Turquie dans ce qui était alors appelé la Communauté économique européenne (CEE).

Propositions concernant les futures relations entre l'UE et la Turquie

Après avoir analysé les scénarios les plus probables dans ces quatre dimensions thématiques, sécurité, migration, énergie et économie, ils se concentrent tous sur la "coopération". La sécurité couvre un large espace autour de la "coopération" mais penche fortement vers le "conflit". Des tendances similaires peuvent être observées pour la dimension de la migration, bien qu'elle couvre moins d'espace vers le "conflit" et la "convergence".  

Le scénario le plus probable dans la dimension énergétique est le plus axé sur la "coopération", avec une légère inclinaison vers le "conflit". La dimension économique est la seule dimension où le scénario le plus probable est fortement orienté vers la "convergence" et, contrairement aux autres dimensions thématiques, sans aucune poussée vers le conflit7. On peut donc conclure que la tendance claire dans les relations futures entre l'UE et la Turquie sera la coopération avec quelques connotations conflictuelles sur des questions spécifiques.  

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Fotografía de archivo - Le président du Conseil européen Charles Michel reçoit le président turc Recep Tayyip Erdogan

Une fois que le cadre spécifique dans lequel la future relation entre l'Union européenne sera développée a été établi, il est nécessaire d'identifier les actions possibles que l'UE peut mener dans le cadre de cette coopération dite "de conflit". Des auteurs tels que Saatçioğlu, Tocci, Tekin ou Ekim8 déterminent cinq manières possibles pour l'Union d'approcher la Turquie. La première option est définie comme la "zone de confort", c'est-à-dire suivre le chemin qui a été balisé jusqu'à présent.  

La principale caractéristique serait de ne prendre aucune décision majeure, de garder le cap et de voir comment les choses évoluent. Cette attitude passive a été la plus répandue dans l'UE et pourrait ne pas changer dans les années à venir. La Turquie va probablement réagir à la passivité européenne en testant continuellement ses limites et cela pourrait signifier que la pression sur l'UE pour qu'elle agisse augmentera. Une deuxième option impliquerait que l'Union européenne laisse de côté le processus d'adhésion et se concentre sur l'amélioration des domaines dans lesquels les deux acteurs peuvent le plus facilement coopérer. En pratique, cela signifierait qu'il faudrait entamer avec eux des négociations sur une union douanière modernisée ou un nouvel accord sur les réfugiés, dépourvu de conditions politiquement sensibles. 

La troisième option serait identifiée avec une vision plus idéaliste. Cela impliquerait que l'UE réexamine une stratégie fondée sur des mesures d'incitation. Dans ce cas, les incitations offertes doivent répondre aux attentes du partenaire, sinon la méfiance et la frustration ne feront qu'augmenter.  

Une quatrième option serait quelque peu différente de celle mentionnée ci-dessus, et serait davantage axée sur une position ferme de l'Union européenne vis-à-vis de la Turquie. Ce pourrait être le réflexe naturel si les autorités turques continuent à tester où se situent les limites de l'UE.  L'Union pourrait décider unilatéralement de mettre fin au processus de négociation. Certains pourraient même aller plus loin et demander des sanctions.  

Enfin, nous avons défini une cinquième option qui se situerait quelque part entre ne rien faire et mettre fin à l'adhésion ou même imposer des sanctions. Cette option présente une critique honnête mais constructive de la Turquie. Cela peut signifier que les critiques sur les développements politiques ou la législation en Turquie sont exprimées avec plus de force. Lorsque les autorités turques réagissent en disant que l'UE a deux poids deux mesures, l'Europe pourrait répondre que ses normes à l'égard de la Turquie sont effectivement différentes de celles de l'Égypte ou de la Chine, par exemple, parce que l'UE considère la Turquie comme faisant partie de la famille et que beaucoup de personnes en Turquie considèrent également l'Europe comme une famille. La politique de l'UE à l'égard de la Turquie est fondée sur le principe de subsidiarité9.  

Elle devra également augmenter le financement de la société civile et des échanges interpersonnels pour faire passer le message que l'UE se soucie de la Turquie. L'une des choses qui semble le plus important pour les dirigeants actuels de la Turquie est la reconnaissance. Il est important de réfléchir à des solutions imaginatives pour que la Turquie se sente incluse dans les discussions sur les questions qui la concernent directement. En effet, ces plates-formes peuvent être le meilleur endroit pour organiser une telle critique constructive. Comme les options précédentes, celle-ci comporte des risques : si la Turquie reçoit des messages sincères de la part des institutions européennes et des messages plus doux ou contradictoires de la part de certains États membres, l'UE risque de perdre sa cohérence et la patience risque de s'épuiser en l'absence de résultats immédiats. La critique constructive est un investissement à long terme qui vise à préserver certains ponts sans perdre de sa crédibilité. 

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AP/ERGIN YILDIZ - Des migrants attendent dans le no man's land entre la Turquie et la Grèce, à Pazarkule, Edirne

La Turquie est plus que son président Erdoğan, nous ne devons donc pas oublier tant d'années d'histoire et de relations entre la Turquie et l'Union européenne qui, à de nombreuses reprises, ont abouti à de grands accords tels que l'Union douanière. Il est également important de souligner que pendant les années d'or des relations entre les deux pays, la Turquie a mené les plus grandes réformes constitutionnelles de son histoire. Cela implique en grande partie que l'UE a la capacité d'influencer le pays tant que ses incitations sont crédibles et possibles. La fatigue d'un processus d'adhésion sans fin a entraîné un sentiment de lassitude et d'épuisement des deux côtés. Malgré cela, il y a maintenant un obstacle supplémentaire dans la relation entre les deux et c'est la politique nationaliste exacerbée qui a été poursuivie par Erdoğan au cours des dernières années et qui a conduit à une plus grande distanciation de l'Union européenne.   

Pour toutes ces raisons, une stratégie claire est nécessaire lorsqu'on aborde la Turquie, il est temps d'établir une voie concrète et de ne pas revenir à l'ambiguïté qui a tant caractérisé l'UE. Parmi les possibilités d'action, la plus judicieuse pour l'UE serait une critique constructive, et une fois la ligne d'action identifiée, des actions concrètes devraient être déterminées afin d'améliorer cette relation à long terme.  

L'Union européenne devrait commencer par améliorer sa capacité à dialoguer avec les autorités turques et avec la société turque dans son ensemble, car après tant d'années, la perception de l'UE en Turquie s'est considérablement détériorée.  

Premièrement, elle pourrait se concentrer sur l'amélioration des mécanismes de renforcement des contacts entre les personnes. Du côté de l'UE, cela nécessitera une ligne budgétaire renforcée et des mécanismes spécifiques de facilitation des visas pour les personnes participant à ces mécanismes de coopération. L'UE pourrait également demander à la délégation de l'UE à Ankara d'identifier des mécanismes permettant d'atteindre les segments de la population ou de la société civile qui ont été moins exposés à l'UE et devrait faire un effort supplémentaire pour se rapprocher des jeunes générations10.

En outre, offrir à la Turquie la possibilité de créer un groupe consultatif d'experts chargé de fournir des conseils continus aux deux parties. Une grande nouveauté serait la création d'un organe commun d'experts turcs et européens prêts à soutenir la Turquie ou l'UE en proposant des solutions techniques, en réalisant des études ou en apportant de nouvelles idées. Ce groupe d'experts pourrait être chargé de suggérer des moyens de rapprocher les deux parties lorsque les positions divergent fortement et de faire des propositions constructives. Un exemple pourrait être le litige concernant les eaux territoriales et les droits de forage de Chypre11.

Une autre mesure importante serait de lever le veto existant lors de l'ouverture des négociations sur l'union douanière renforcée. À l'heure où le processus d'adhésion est totalement paralysé, les négociations sur une union douanière renforcée pourraient constituer une incitation plus réelle pour la Turquie. 

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PHOTO/AP - Josep Borrell, responsable de la politique étrangère de l'Union européenne, à Ankara

L'Union européenne devrait également condamner clairement les violations des droits de l'homme et les reculs démocratiques, car c'est l'un des principaux obstacles dans les relations entre les deux. L'UE devrait dénoncer les abus et appeler la Turquie à y remédier, tout en reconnaissant que la barre est plus haute pour la Turquie que pour les autres voisins parce qu'elle est traitée comme un membre de la famille européenne et parce qu'elle a déjà montré il n'y a pas longtemps que des progrès sont possibles. En ce sens, s'il y a des évolutions positives, elles doivent également être saluées et encouragées.    

Elle devrait également évaluer les domaines de la sécurité, de l'environnement et de l'économie dans lesquels la Turquie est la plus vulnérable et offrir la coopération et le soutien total de l'UE pour faire face aux risques potentiels avant qu'ils ne se concrétisent. Il est important de faire passer le message que l'UE ne souhaite pas voir une Turquie politiquement instable, économiquement affaiblie et socialement polarisée.  

Enfin, l'Union européenne devrait faire preuve d'une autocritique ouverte. L'UE devrait accepter une part de responsabilité dans l'impasse actuelle des relations et être précise sur ce qu'elle peut faire de mieux. Par exemple, si les institutions européennes dénonçaient plus vigoureusement les violations des droits de l'homme et la détérioration des conditions démocratiques au sein de l'Union, leurs critiques à l'égard de la Turquie seraient beaucoup plus légitimes. L'objectif ultime de toutes ces propositions serait de créer un cadre de confiance mutuelle dans lequel de nouveaux progrès pourraient être réalisés. Il est essentiel de retrouver la confiance et de trouver des idées pour rendre la relation plus solide, et qu'elle ne soit pas si sujette à vaciller en temps de crise.  

Bibliographie et notes de bas de page
  1. VISION, Shared. Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, 2016, p. 18-44.
  2. SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 6.
  3.  LECHA, E. S. EU-Turkey relations: Mapping landmines and exploring alternative pathways. FEPS Policy Paper, 2019, vol. 695, p. 17.
  4.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 7.
  5.  Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo. Séptimo informe sobre los progresos realizados en la aplicación de la Declaración UE-Turquía, 2017. European Commission [en línea], [Accessed 9 June 2020]. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:52017DC0470
  6.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 8.
  7.  Ibid, p. 10. 
  8.  Ibid
  9. LECHA, E. S. EU-Turkey relations: Mapping landmines and exploring alternative pathways. FEPS Policy Paper, 2019, vol. 695, p. 19.
  10. Ibid, p. 21.
  11.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 26 .