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Le contrôle des armements entre les États-Unis et la Russie se poursuivra-t-il après le sommet Biden-Poutine à Genève ?

Accord recherché entre les gouvernements américain et russe pour contrôler les arsenaux nucléaires
Cohete  lanzado desde un sistema de misiles como parte de una prueba de misiles balísticos intercontinentales con base en tierra lanzados desde las instalaciones de Plesetsk, en el noroeste de Rusia AP/MINISTERIO DE DEFENSA RUSO

AP/MINISTERIO DE DEFENSA RUSO  -   Fusée lancée par un système de missiles dans le cadre d'un test de missiles balistiques intercontinentaux basés au sol, lancés depuis l'installation de Plesetsk, dans le nord-ouest de la Russie

L'administration américaine a l'intention de parvenir à un accord avec la Russie pour contrôler tous les arsenaux nucléaires des parties, y compris les armes nucléaires non stratégiques (NSNW), ainsi que la participation de la Chine à des négociations sur les armes nucléaires sur une base bilatérale ou multilatérale pour établir le contrôle de l'arsenal nucléaire de la Chine. La position probable de la Russie dans les négociations est la résolution du problème de la défense antimissile, des armes stratégiques non nucléaires de haute précision et des armes spatiales. Les auteurs estiment que sans un niveau élevé de confiance entre les parties, les perspectives de poursuite du dialogue sur la maîtrise des armements dans un avenir proche sont assez minces.

Le 3 février 2021, la Russie et les États-Unis ont échangé des notes diplomatiques sur un accord prolongeant le nouveau traité START (que la Russie appelle START-3) pour les cinq prochaines années. Le traité a été signé par le président russe Dmitri Medvedev et le président américain Barack Obama en avril 2010 et est entré en vigueur le 5 février 2011. Le traité lui-même, à l'article 14, prévoit la possibilité d'une seule prorogation pour une période "n'excédant pas cinq ans", sous réserve d'un examen et d'un accord conjoint. Il convient de noter que jusqu'à la fin des élections présidentielles aux États-Unis et l'arrivée au pouvoir de l'administration de Joe Biden, les perspectives d'une extension du traité semblaient plus que douteuses. Pendant la majeure partie de l'année 2020, l'administration de Donald Trump a lié son consentement à la prolongation dans des termes tels que même les optimistes en sont arrivés à la triste conclusion que la Russie et les États-Unis se retrouveraient sans le dernier accord sur le contrôle des armes nucléaires stratégiques pour une période indéfinie à l'avenir. Désormais, au moins pour les cinq prochaines années, les parties bénéficieront d'un haut degré de prévisibilité dans le développement de leurs arsenaux nucléaires stratégiques, avec une réelle possibilité de vérifier le respect de leurs engagements au titre du traité actuel.

ICMB nuclear Titan II desactivado en un silo del Museo de Misiles Titan, en Green Valley, Arizona AFP/BRENDAN SMIALOWSKI
AFP/BRENDAN SMIALOWSKI-ICMB nucléaire Titan II désactivé dans un silo au musée des missiles Titan à Green Valley, Arizona.

La prolongation du New START a soulevé de nouvelles questions pour les politiciens et les experts des deux pays. La principale est de savoir si cette réalisation doit être considérée comme le début d'une nouvelle période dans les relations entre la Russie et les États-Unis en matière de contrôle des armements, ou si elle doit être considérée comme la fin du processus et si aucun nouvel accord ne doit être attendu dans ce domaine. Les avis sont partagés sur cette question. Sans prétendre couvrir toutes les nuances du problème, nous tenterons d'évaluer quelles approches pourraient sous-tendre les futurs accords de contrôle des armes nucléaires et dans quelle mesure elles pourraient être acceptables pour chacun des participants.

Arguments contre la prolongation du New START aux États-Unis

La prolongation du New START a mis fin au débat sur le degré d'intérêt des États-Unis à maintenir l'accord. Toutefois, ce seul fait ne signifie pas que les arguments des opposants au New START ont complètement perdu leur force et cessé d'avoir un impact sur la politique de sécurité des États-Unis. Au contraire, l'administration Biden pourrait devoir tenir compte des sentiments d'une partie de l'establishment politique et militaire dans un avenir proche lorsqu'elle élaborera sa position sur les nouvelles mesures à prendre dans le domaine de la maîtrise des armements nucléaires, sachant que la nouvelle administration américaine a clairement indiqué dès le départ que la maîtrise des armements ferait partie de ses priorités. Le président Biden et le secrétaire d'État Anthony Blinken l'ont tous deux déclaré.

 Principales tratados nucleares entre Estados Unidos y Rusia AFP/AFP
AFP/AFP-Principaux traités nucléaires entre les États-Unis et la Russie

Il convient de noter que si, en Russie, l'extension du Nouveau Traité START a été généralement accueillie positivement dans les cercles officiels et d'experts, des doutes ont été exprimés aux États-Unis quant à l'opportunité d'accepter son extension inconditionnelle sans aucune exigence supplémentaire. Le 3 février 2021, le département d'État américain a publié un document dans lequel les arguments des opposants à l'extension du traité sont qualifiés de "mythes". Parmi la liste de ces "mythes" cités et "réfutés" par le département d'État figurent des points de vue manifestement farfelus et incompréhensibles, comme celui selon lequel le nouveau traité START serait une relique de la guerre froide et ne correspondrait pas à la situation stratégique actuelle. En outre, le département d'État rejoint l'argument des opposants au traité selon lequel la prorogation du traité permet à la Chine de continuer à développer son arsenal nucléaire et à la Russie de conserver sa supériorité en matière d'armes nucléaires non stratégiques. Il n'est pas difficile de voir que ces "mythes" n'ont rien à voir avec le traité New START lui-même ou le fait de son extension. Il n'est donc pas difficile pour la diplomatie américaine de les démystifier.

Cependant, un certain nombre d'arguments des opposants au traité ont exigé du département d'État des objections tout à fait raisonnables et même une reconnaissance partielle de sa validité. L'une de ces objections sérieuses était le reproche adressé aux dirigeants américains de ne pas avoir tiré pleinement parti de l'accord de la Fédération de Russie de geler tous les arsenaux nucléaires des parties "en échange" d'une prolongation d'un an du New START. Comme on le sait, ce consentement a été exprimé dans un document du ministère russe des Affaires étrangères publié le 20 octobre 2020. La Russie a clairement indiqué qu'il s'agissait pour sa part d'un engagement politique qui ne devait pas être assorti d'exigences supplémentaires. En dépit de la position de Moscou, la partie américaine a interprété ce geste comme une volonté de la Russie de conclure, en principe, un accord distinct visant à "geler" le nombre d'ogives nucléaires de toutes les parties. Cet accord, selon les États-Unis, aurait dû prévoir un échange d'informations correspondant et l'élaboration de mesures permettant de vérifier le respect de cette obligation. Le refus de l'administration Biden d'insister davantage auprès de la Russie sur un tel accord est aujourd'hui reproché par ses rivaux.

El presidente de Estados Unidos, Joe Biden, durante una conferencia de prensa durante una cumbre de la OTAN en Bruselas, el lunes 14 de junio de 2021 AP/OLIVIER HOSLET
AP/OLIVIER HOSLET-Le président américain Joe Biden, lors d'une conférence de presse pendant le sommet de l'OTAN à Bruxelles, le lundi 14 juin 2021.

Le département d'État américain a fait valoir qu'il n'y avait pas suffisamment de temps pour élaborer un tel accord, puisqu'il ne restait qu'un peu plus de deux semaines entre l'investiture du nouveau président américain et l'expiration du nouveau traité START. Le département d'État a également déclaré que la Russie avait refusé de négocier sur cette question, arguant qu'un accord de vérification était "une condition supplémentaire" pour parvenir à un accord sur l'extension du programme New START, ce qui était "inacceptable" pour la Russie. Selon le département d'État, la prolongation du Nouveau START donne aux États-Unis le temps de répondre aux préoccupations dans ce domaine.

Il est intéressant de noter que le département d'État ne mentionne pas les questions qui pourraient être (et sont) préoccupantes pour la partie russe. Tous les "mythes" qu'il énonce sont directement liés aux intérêts de sécurité des États-Unis. Le département d'État ne laisse même pas entendre que la partie américaine serait disposée à au moins prendre en considération la position russe sur un certain nombre de questions que Moscou a soulevées à plusieurs reprises lors de contacts officiels et non officiels au fil des ans. Ces préoccupations se reflètent dans un certain nombre de documents officiels russes : la Doctrine militaire, la Stratégie de sécurité nationale, etc.

Il n'est pas encore clair dans quelle mesure les dirigeants américains sont prêts à s'engager dans des négociations constructives sur l'ensemble des questions de stabilité stratégique. Toutefois, si des pourparlers sur d'éventuels nouveaux accords de contrôle des armes nucléaires sont engagés avec la nouvelle administration américaine, les parties devront, en tout état de cause, non seulement discuter, mais aussi prendre au sérieux les intérêts et les préoccupations mutuels afin de trouver le compromis nécessaire pour obtenir des résultats concrets. Sinon, il n'y a pas de perspective de succès continu dans la politique de contrôle des armes.

En esta foto de archivo del 28 de marzo de 2018, el líder norcoreano Kim Jong Un, a la izquierda, y el presidente chino Xi Jinping XINHUA/JU PENG
XINHUA/JU PENG-Sur cette photo d'archives du 28 mars 2018, le dirigeant nord-coréen Kim Jong Un, à gauche, et le président chinois Xi Jinping.
Approches possibles de la maîtrise des armements nucléaires par l'administration Biden

Selon les premières déclarations des représentants de la nouvelle administration américaine, celle-ci a l'intention d'axer sa politique de contrôle des armes nucléaires sur deux questions principales. La première est de parvenir à un accord avec la Fédération de Russie sur le contrôle de tous les arsenaux nucléaires des parties, y compris les armes nucléaires tactiques (ou, plus exactement, non stratégiques). La seconde consiste à engager la Chine dans des négociations bilatérales ou multilatérales sur le contrôle des armes nucléaires afin d'établir un contrôle sur l'arsenal nucléaire chinois d'une manière qui garantisse une information complète sur son statut et ses perspectives de développement.

Il est symptomatique que ni la première ni la seconde option ne visent encore à réduire les arsenaux nucléaires. Il s'agit avant tout de s'entendre sur un système de vérification et de garantir la prévisibilité du développement des forces nucléaires de la Russie et de la Chine. Dans son article fondamental intitulé "Binarisation of foreign policy conduct", bien que traitant de l'autre scénario mondial, le professeur Anis H. Bajrektarevic pose un diagnostic précis sur cette question : "La confrontation est ce que vous obtenez, et la coopération est ce pour quoi vous vous battez".

El presidente de Rusia Vladimir Putin AFP/MAXIM BLINOV
AFP/MAXIM BLINOV-Le président russe Vladimir Poutine
États-Unis-Russie

Malgré l'apparente logique et même la simplicité de l'approche consistant à contrôler tous les arsenaux nucléaires américano-russes, la réussite d'un tel accord est plus que douteuse. Avant d'entamer un dialogue formel avec la Fédération de Russie, les États-Unis devront aborder un certain nombre de questions difficiles directement liées à la position initiale du pays qui sera présenté comme l'objet des pourparlers.

En laissant de côté le contexte politique de la question et en supposant que la Russie et les États-Unis acceptent en principe d'établir un contrôle sur toutes les têtes nucléaires de leurs arsenaux, les parties devront résoudre un certain nombre de questions extrêmement difficiles. Ces problèmes ne sont pas seulement de nature technique, mais aussi de nature militaro-politique et militaro-stratégique. En particulier, les auteurs estiment qu'avant le début des négociations, les parties devraient se mettre d'accord sur la question de savoir si les armes nucléaires tactiques (ou non stratégiques) doivent être "assimilées" aux armes stratégiques dans un nouvel accord et, dans la négative, selon quels critères ces armes devraient être réparties entre les deux catégories : sur la base du rendement de l'ogive ou des caractéristiques du véhicule sur lequel l'ogive peut être déployée ?

Gráfico sobre el arsenal mundial de armas nucleares según las estimaciones del Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz AFP/AFP
AFP/AFP-Graphique sur le stock mondial d'armes nucléaires tel qu'estimé par l'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm.

Dans tous les traités antérieurs de contrôle des armes nucléaires, y compris le nouveau START, il était fait référence principalement aux vecteurs, ce qui, d'un point de vue de stratégie militaire, est tout à fait raisonnable et accepté par les deux parties. Mais la question reste ouverte : la même logique peut-elle être appliquée aux systèmes non stratégiques ? Dans le domaine des armes stratégiques, les parties ont identifié les missiles balistiques intercontinentaux (ICBM), les missiles balistiques lancés par sous-marin (SLBM) et les bombardiers lourds (HB) comme vecteurs. Ce sont principalement ces systèmes qui doivent être contrôlés. Dans le cas des armes nucléaires non stratégiques, la gamme des vecteurs d'armes nucléaires à contrôler s'élargira considérablement et pourra inclure de nombreux missiles (balistiques et de croisière) et une liste importante d'avions qui effectuent normalement des missions conventionnelles, c'est-à-dire qui sont "à double usage". Jusqu'à récemment, l'artillerie lourde pouvait également remplir des "fonctions nucléaires". Ainsi, la maîtrise des armes nucléaires devrait impliquer le contrôle d'un large éventail d'armes conventionnelles des parties capables de porter des armes nucléaires. D'un point de vue pratique, cette approche semble irréaliste.

El presidente de Francia, Emmanuel Macron (izq.), y el presidente de Lituania, Gitanas Nauseda, posan frente a los soldados de la operación Lynx de la OTAN en la base de Rukla AFP/LUDOVIC MARIN
AFP/LUDOVIC MARIN-Le président français Emmanuel Macron (à gauche) et le président lituanien Gitanas Nauseda posent devant des soldats de l'opération Lynx de l'OTAN sur la base de Rukla.

Sur la base de ce qui précède, les auteurs de cet article arrivent à la conclusion logique qu'il n'existe qu'un seul moyen pour les parties d'établir un contrôle sur les armes nucléaires non stratégiques, à savoir contrôler uniquement les ogives et renoncer au contrôle des vecteurs. Dans ce cas, il ne s'agirait plus du contrôle des "armes nucléaires", mais du contrôle des têtes nucléaires. Ainsi, l'ensemble du système de "contrôle des armes nucléaires" se décompose en deux parties au moins : le contrôle des armes stratégiques et le contrôle des têtes nucléaires. Il est clair que le passage du contrôle des vecteurs d'armes nucléaires au contrôle des têtes nucléaires représente une tâche assez complexe, qui nécessiterait un temps considérable pour générer et convenir de mesures spécifiques permettant aux parties d'être pleinement confiantes dans le respect de leurs obligations.

Même dans le cas des armes stratégiques couvertes par le Nouveau Traité START, les questions ne sont pas résolues de façon simple. Ainsi, conformément à la pratique établie des accords de maîtrise des armements entre les États-Unis et la Russie, toutes les armes nucléaires des parties se répartissent en deux grandes catégories : les armes déployées (c'est-à-dire prêtes à être utilisées) et les armes non déployées. Par exemple, le traité New START établit des niveaux de 700 unités pour les ICBM déployés, les SLBM déployés et les bombardiers lourds déployés, ainsi qu'un niveau distinct de 800 unités pour les vecteurs déployés et non déployés. Il existe également un niveau de 1 550 pour les têtes de lanceurs stratégiques déployées. Toutefois, le traité ne mentionne pas le nombre autorisé d'ogives non déployées. Cela soulève une autre question : quelles têtes nucléaires devraient être contrôlées : toutes, séparément les têtes stratégiques et non stratégiques, ou séparément les têtes déployées et non déployées ? Ou est-il nécessaire d'introduire des sous-niveaux distincts pour ces catégories de têtes ? La partie russe propose de se concentrer sur la "partie déployée" des arsenaux nucléaires des deux parties. La position des États-Unis sur cette question n'est toujours pas claire.

Soldados estadounidenses en los ejercicios militares multinacionales Noble Partner 2017, liderados por la OTAN, en la base militar de Vaziani, en las afueras de Tiflis, Georgia PHOTO/AP
PHOTO/AP-Des soldats américains lors des exercices militaires multinationaux Noble Partner 2017 dirigés par l'OTAN sur la base militaire de Vaziani, près de Tbilissi, en Géorgie.

La question de la délimitation de la frontière entre les têtes nucléaires stratégiques et non stratégiques semble être la plus difficile. Il est probablement impossible de le faire complètement. Par exemple, la même bombe nucléaire peut être déployée à la fois sur des bombardiers lourds et sur d'autres types de bombardiers non stratégiques. Il convient d'ajouter que des ogives nucléaires à faible rendement sont déjà déployées sur des porte-armes nucléaires stratégiques, les SLBM Trident II. En outre, l'arsenal américain contient des têtes nucléaires à rendement variable. Par conséquent, le critère de rendement pour diviser les ogives en "stratégiques" et "non stratégiques" est inacceptable. Par conséquent, la répartition des têtes nucléaires entre ces deux catégories ne pouvait se faire que sur la base d'autres paramètres.

Si les parties acceptent de contrôler les têtes nucléaires déployées et non déployées, elles devront également résoudre un certain nombre de questions importantes. L'une d'entre elles est la manière de comptabiliser les bombes nucléaires et les missiles de croisière prêts à être déployés sur les bombardiers lourds des parties. Dans la "vraie vie", ces armes ne sont pas déployées. Les bombardiers lourds russes et américains exécutent régulièrement leurs missions dans diverses régions du monde. Selon les rapports publics, ils ne transportent pas d'armes nucléaires à bord. En d'autres termes, les armes qui peuvent être déployées sur les HB devraient être incluses dans la catégorie des "têtes nucléaires non déployées". Il devrait en être de même pour les NGS américains stockés dans les bases de cinq pays européens de l'OTAN (Belgique, Allemagne, Italie, Pays-Bas et Turquie), même s'ils sont prêts à être déployés immédiatement sur des avions de combat. Les forces de l'OTAN effectuent régulièrement des exercices pour transporter des armes nucléaires américaines depuis des bunkers souterrains et les placer sur des avions dans le cadre de l'exercice militaire Steadfast Noon. [Samozhnev 2020].

El ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov PHOTO/AFP
PHOTO/AFP-Le ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Lavrov

En revanche, dans le cadre du Nouveau START, chaque bombardier lourd est compté comme un lanceur et une ogive et est donc "partiellement" inclus dans la catégorie "déployé" en termes de nombre d'ogives autorisées. Cette question, apparemment sans importance, n'a pas encore été résolue et pourrait influencer le succès d'un futur accord. Elle est directement liée à la question de la "capacité de charge", c'est-à-dire la possibilité d'augmenter rapidement le nombre de têtes nucléaires déployées sur les porte-avions stratégiques et autres grâce à la disponibilité de bombes nucléaires et de têtes de missiles dans des installations de stockage prêtes à être utilisées sur les porte-avions. Ainsi, si l'approche des ogives nucléaires "déployées - non déployées" est adoptée aux fins d'un accord, les parties devront très probablement introduire au moins un sous-niveau supplémentaire d'ogives qui sont "en réserve active", ce qui compliquerait davantage ces négociations.

Selon nous, il est insensé de dire qu'un accord peut être trouvé sur le niveau total des têtes nucléaires sans les diviser en têtes déployées et non déployées. Après tout, selon la version américaine, un tel accord doit être "vérifiable", c'est-à-dire accompagné d'un système de contrôle approprié. Cependant, un tel système sera très différent pour les mêmes ogives déployées et non déployées, pour celles qui sont en "réserve active" et pour celles qui sont stockées (dans des installations de stockage) en attendant d'être envoyées aux troupes ou à l'usine pour être démantelées. Par conséquent, les parties devront en tout état de cause introduire des catégories distinctes pour les systèmes "non déployés", à la fois en fonction de leurs types individuels (ogives, bombes, etc.) et en fonction du stade de leur cycle de vie. En outre, il sera nécessaire de mettre au point un système permettant de contrôler le déplacement et le transport des ogives nucléaires vers différentes destinations et par différents modes de transport.

El Secretario de Estado Antony Blinken AP/ANDREW HARNIK
AP/ANDREW HARNIK-Secrétaire d'État Antony Blinken

Une fois encore, nous soulignons que le raisonnement ci-dessus se réfère à un scénario dans lequel les deux parties sont parvenues à une compréhension totale de l'opportunité d'élaborer un accord de contrôle des têtes nucléaires "vérifiable". Il convient également de noter que les auteurs n'ont abordé qu'une petite partie des problèmes auxquels les parties seront confrontées en essayant d'atteindre cet objectif. Sans parler d'un certain nombre de questions techniques, les parties devront surmonter de nombreux obstacles organisationnels liés au niveau élevé de secret dans la sphère nucléaire, et atteindre un niveau de confiance sans précédent, qui n'existait même pas aux "meilleurs jours" des relations américano-russes.

Par conséquent, l'enthousiasme de la précédente administration américaine, qui pensait qu'un tel accord pourrait être élaboré en deux ou trois mois, est totalement incompréhensible. À notre avis, deux ou trois ans ne suffiraient pas, car les dispositions de contrôle de base doivent être testées par l'expérimentation et seulement ensuite fixées "sur le papier". Toutes les négociations risquent de prendre encore plus de temps. Ainsi, les déclarations de la nouvelle administration américaine concernant une prolongation de cinq ans du Nouveau START (qui, selon elle, donne suffisamment de temps pour préparer un nouvel accord) peuvent également être considérées comme trop optimistes. Dans les circonstances actuelles, les auteurs estiment que les parties pourraient revenir à l'idée de geler leurs arsenaux nucléaires sous la forme d'un "compromis politique sans conditions supplémentaires", comme la Russie l'a proposé en 2020. Ces déclarations américano-russes sont les plus réalistes sur lesquelles les parties peuvent compter dans un avenir prévisible pour progresser dans la maîtrise des armements nucléaires.

États-Unis - Chine

Les perspectives pour la Chine, la voie chinoise de la politique de contrôle des armes nucléaires annoncée par la nouvelle administration américaine, ne sont pas encourageantes pour une partie considérable de la communauté des experts. Il convient de noter que, malgré les efforts de l'administration américaine précédente, la Russie a refusé de se joindre aux États-Unis pour faire pression sur les dirigeants chinois afin qu'ils participent aux négociations sur les armes nucléaires. Dans son discours de février 2021, le ministre russe des affaires étrangères, Sergei Lavrov, a réitéré cette position : "Nous ne persuaderons jamais la Chine." Il a également déclaré que la Russie ne pouvait pas imaginer des discussions multilatérales sans la participation de la Grande-Bretagne et de la France.

Quant aux États-Unis, il reste à voir quelle approche ils pourraient adopter pour relever le défi. L'administration Trump a principalement cherché à utiliser des méthodes "contondantes" pour tenter "d'amener la Chine à la table des négociations." Les États-Unis ont accusé la Chine de vouloir augmenter de façon spectaculaire son arsenal nucléaire, d'acquérir la capacité de mener une guerre nucléaire "contrôlée", d'accroître la capacité de contre-force de ses forces nucléaires et d'être réticente à divulguer des informations sur la situation et les plans de développement dans ce domaine. Les États-Unis étaient (et sont toujours) d'avis que la création de menaces militaires supplémentaires pour la Chine, telles que la menace du déploiement de missiles américains à moyenne portée dans la région, pourrait jouer un rôle dans le changement de position de la Chine dans les négociations. Les États-Unis ont également fait pression sur la Russie, exigeant littéralement qu'elle "force" la RPC à entrer dans les négociations (Gertz 2020). Certains experts ont suggéré d'autres moyens "doux" de faire pression sur la Chine, comme la reconnaissance de son statut de "grande puissance", l'ouverture de perspectives d'amélioration des relations stratégiques avec les États-Unis tout en négociant les armes nucléaires, et des tentatives de démontrer que l'adhésion de la Chine au système de contrôle des armes nucléaires pourrait générer de sérieux avantages militaires et politiques pour le pays.

Sistema de misiles balísticos RS-24 Yars del ejército ruso se desplaza por la Plaza Roja durante un desfile militar que conmemora el 75º aniversario de la victoria soviética sobre la Alemania nazi en la Segunda Guerra Mundial AFP/PAVEL GOLOVKIN
AFP/PAVEL GOLOVKIN-Le système de missiles balistiques RS-24 Yars de l'armée russe se déplace sur la Place Rouge lors d'un défilé militaire commémorant le 75e anniversaire de la victoire soviétique sur l'Allemagne nazie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Comme on le sait, toutes les tentatives des États-Unis ont été infructueuses. La Chine a obstinément refusé non seulement de s'engager dans des pourparlers sur le contrôle des armes nucléaires, mais aussi de faire preuve de transparence dans ce domaine, notamment en partageant des données sur l'état de son arsenal nucléaire et en fournissant même des informations officielles sur le nombre de ses forces nucléaires. Les dirigeants chinois n'ont pas donné les raisons de leur refus, mais on peut supposer que celui-ci est lié à la politique nucléaire du pays, qui remonte à l'époque de Mao Zedong. Il y a notamment le principe de non-recours en premier aux armes nucléaires, que la Chine devrait probablement abandonner si elle décide de négocier et de divulguer toutes les informations sur ses forces nucléaires, ce qui augmenterait considérablement sa vulnérabilité à une hypothétique attaque nucléaire.

La condition posée par la Chine pour participer aux négociations a été exprimée à plusieurs reprises par ses représentants : réduire davantage les arsenaux nucléaires de la Russie et des États-Unis à un niveau comparable à celui de la Chine. Il semble que la Chine continuera à adhérer à cette position, et il est peu probable que les États-Unis soient en mesure de trouver des outils sérieux pour changer fondamentalement cette situation. On peut donc conclure que les priorités en matière de contrôle des armes nucléaires annoncées par la nouvelle administration américaine, tant dans le secteur russe que chinois, n'ont pas encore de perspectives sérieuses. Cette conclusion est étayée par le fait que la Russie a ses propres vues sur les priorités en matière de contrôle des armements, qui, dans de nombreux cas, ne coïncident pas avec la vision américaine du problème.

Les priorités de la Russie

Depuis l'extension du Nouveau Traité START, il ne reste pratiquement plus de sphères d'intérêts "congruents" en matière de contrôle des armements en termes de priorités entre la Russie et les États-Unis. Toutefois, cette divergence ne semble pas être un obstacle insurmontable à la poursuite du dialogue sur le contrôle des armements nucléaires, voire des négociations, avec l'administration Biden. En tout cas, tant du côté russe que du côté américain, ce scénario n'est pas exclu.

Les grandes lignes d'une éventuelle position russe sur les négociations de contrôle des armes nucléaires ont été esquissées dans la déclaration susmentionnée du ministère russe des Affaires étrangères du 20 octobre 2020, ainsi que dans un certain nombre d'autres documents publiés après l'arrivée de la nouvelle administration américaine à la Maison Blanche. Ces documents et d'autres documents officiels évoquaient la possibilité de "négociations bilatérales globales sur la maîtrise des armements futurs en matière de missiles nucléaires, avec prise en compte obligatoire de tous les facteurs affectant la stabilité stratégique". On ne peut pas dire que cette formulation apporte une clarté totale sur l'éventuelle position de négociation de la Russie, d'autant plus que la déclaration était "liée" à la proposition de prolonger d'un an le New START et au "gel" des arsenaux nucléaires des parties. Étant donné que la question du "gel" a été pratiquement retirée de l'ordre du jour des relations américano-russes, et que le programme New START a été prolongé de cinq ans sans conditions supplémentaires, cette position de la Fédération de Russie, selon les auteurs, peut être sensiblement ajustée à l'avenir. Toutefois, un certain nombre de conclusions peuvent être tirées sur la base de la déclaration du ministère des affaires étrangères, même si ce n'est que provisoirement.

Disparo de prueba de un nuevo tipo de proyectil táctico guiado desarrollado por la Academia de Ciencias de la Defensa, en un lugar no revelado de Corea del Norte PHOTO/AP
PHOTO/AP-Tir d'essai d'un nouveau type de missile tactique guidé mis au point par l'Académie des sciences de la défense dans un lieu non divulgué en Corée du Nord.

Tout d'abord, il convient de noter que, contrairement à la position précédemment exprimée par la Russie selon laquelle, après le nouveau traité START, "les nouvelles étapes du désarmement nucléaire devraient être de nature globale et tous les États dotés d'armes nucléaires devraient participer au processus...", la Russie autorise désormais les négociations bilatérales avec les États-Unis. Toutefois, l'expression "discussions sur le contrôle futur" n'est pas très claire. Si nous l'abordons de manière "stricte", nous ne pouvons pas parler de négociations en tant que telles dans le but d'élaborer un accord spécifique, mais de "négociations sur les négociations futures". Selon nous, il serait alors approprié de parler de consultations ou de discussions bilatérales sur les paramètres de ces négociations.

L'expression "maîtrise des armements liés aux missiles nucléaires" n'apporte pas non plus une clarté totale. Cette catégorie pourrait inclure des moyens de frappe nucléaire stratégiques et non stratégiques. Cependant, il ne couvre pas toutes les armes nucléaires, par exemple les torpilles nucléaires, les bombes, les drones sous-marins à armement nucléaire, dont le président russe a parlé le 1er mars 2018. En conséquence, on peut conclure que la question de l'acceptation par la Fédération de Russie de contrôler toutes les armes nucléaires des parties reste ouverte.

La signification de la notion de "négociations globales" n'est pas tout à fait claire, ni la manière dont cette "globalité" doit se manifester. La position officielle du pays sur ces questions n'est formulée qu'en termes très généraux. Toutefois, des exemples d'une approche globale des questions de sécurité peuvent être trouvés dans l'histoire des négociations soviéto-américaines. Ainsi, le premier traité de limitation des armes stratégiques, SALT-1, était très complet. De 1969 à 1972, les parties ont élaboré simultanément deux accords : le traité sur la défense contre les missiles balistiques (traité ABM) et l'accord intérimaire sur certaines mesures visant à limiter les armements stratégiques offensifs. Les deux documents ont été signés en même temps, le 26 mai 1972, et sont entrés dans l'histoire sous le nom de SALT-1.

Ce n'est pas le seul exemple. Ainsi, dans la seconde moitié des années 1980, l'URSS et les États-Unis se sont engagés dans des négociations globales dans trois domaines : les armes stratégiques offensives (START), les missiles à portée intermédiaire et à plus courte portée (INF) et la défense et l'espace. Les Soviétiques ont insisté pour que les trois accords soient signés simultanément, établissant un lien clair entre les trois "blocs de construction" et soulignant la nécessité de parvenir à un accord sur la défense et l'espace comme condition à la signature des traités START-1 et INF. Les États-Unis ont initialement accepté cette condition, dont dépendaient les négociations elles-mêmes. Toutefois, comme nous le savons, le traité INF a été négocié bien avant les autres documents. Après mûre réflexion, les dirigeants de l'URSS ont décidé de retirer ce traité du "paquet" global et de le signer plus tôt, en 1987. Puis, quelques années plus tard (en 1991), START-1 a été négocié, tandis que les négociations sur la défense et l'espace n'ont pas progressé. En l'absence de perspectives d'accord sur les systèmes de défense antimissile basés dans l'espace et les "armes de frappe spatiale", et compte tenu du fait que l'ambitieux programme IDS avait alors pratiquement cessé d'exister et avait été remplacé par le programme plus modeste de protection globale contre les frappes limitées (GPALS), l'URSS a une nouvelle fois supprimé le "lien" entre les deux parties restantes du "paquet" de négociation. Dans le même temps, les Soviétiques ont fait une déclaration sur la nécessité de maintenir le traité ABM comme condition pour les réductions START I.

Ainsi, il ne semble pas y avoir d'obstacle formel à des "négociations bilatérales globales". Il ne reste plus qu'à déterminer en quoi consiste ce "complexe". Dans la déclaration susmentionnée, le ministère russe des affaires étrangères pose une condition aux futures négociations sur les "missiles nucléaires". Elles ne peuvent avoir lieu qu'en tenant obligatoirement compte de tous les facteurs affectant la stabilité stratégique. Comme dans les cas précédents, la formulation ci-dessus ne rend pas tout à fait claire la façon dont la Russie pense que les pourparlers devraient être menés. Après tout, toute négociation sur le contrôle des armes a un sujet explicite. Dans ce cas, il s'agit de "missiles nucléaires". La stabilité stratégique ne s'inscrit pas dans le cadre de ces discussions. La seule chose que l'on puisse faire est de s'entendre sur la formulation selon laquelle l'accord conclu favorise la stabilité stratégique et de la fixer dans le préambule du futur traité. Il semble peu probable que cette approche convienne à la partie russe.

Une autre option serait d'insister sur une approche globale des négociations couvrant l'ensemble des facteurs qui, selon la Russie, affectent la stabilité stratégique. Une fois encore, nous soulignons que ce qui a été écrit ci-dessus ne constitue pas une proposition spécifique des auteurs sur la formulation de l'approche et de la position de la Russie sur cette question. Le raisonnement des auteurs n'est qu'une tentative de suivre la logique des déclarations faites par les hauts dirigeants de la Russie sur les questions de renforcement de la sécurité et de la stabilité stratégique, y compris celles représentées dans les documents officiels adoptés au plus haut niveau, notamment la Doctrine militaire et la Stratégie de sécurité nationale de la Fédération de Russie (comme mentionné ci-dessus). Il ressort clairement de ces documents que les principaux facteurs affectant la stabilité stratégique, outre les armes nucléaires, sont la défense antimissile, les armes stratégiques non nucléaires de longue portée et de haute précision (y compris les armes non nucléaires de frappe globale rapide) et les armes spatiales. Ainsi, une approche "intégrée" des négociations pourrait consister à mener plusieurs négociations en parallèle, dans chacun de ces domaines sous un seul intitulé. Par exemple, "Négociations sur la limitation des armements (missiles et nucléaire) et le renforcement de la stabilité stratégique".

La probabilité de telles négociations est négligeable, ce qui concerne principalement les trois "blocs de construction" des facteurs affectant la stabilité stratégique. Il semble toutefois judicieux d'envisager, au moins en termes généraux, certains aspects de l'imposition de limitations aux systèmes d'armes susmentionnés afin d'évaluer la possibilité de telles négociations, sinon dans le présent, du moins dans l'avenir.

Misiles en una instalación de almacenamiento subterráneo en un lugar no revelado, Irán PHOTO/AP
PHOTO/AP-Missiles dans une installation de stockage souterraine dans un lieu non divulgué, Iran
Armes stratégiques non-nucléaires de haute précision

Du point de vue de la vérification, le plus "prometteur" est la résolution de la question des armes stratégiques non nucléaires de haute précision. Avec l'extension du Nouveau START, plusieurs de ces systèmes y sont directement soumis. Ceci est particulièrement important dans le cas du remplacement d'ogives nucléaires par des ogives non nucléaires sur les ICBM et SLBM existants. Dans d'autres cas, moins tranchés (par exemple, le déploiement de nouveaux types de missiles balistiques intercontinentaux en position ouverte, qui a été suggéré comme l'une des options pour la construction d'un système américain non nucléaire de frappe globale rapide) [Myasnikov 2010], la question peut être abordée au sein de la Commission consultative bilatérale fonctionnant dans le cadre du Nouveau START. En tout état de cause, selon les auteurs, la conclusion d'un traité distinct sur les armes stratégiques non nucléaires n'est pas nécessaire, car de nombreuses limitations de ces armes sont déjà couvertes par les dispositions du nouveau traité START en vigueur.

Armes spatiales

En ce qui concerne la maîtrise des armements liés à l'espace, il est encore plus problématique, à notre avis, que dans le cas des armes nucléaires non stratégiques, de parvenir à un accord global dans ce domaine. Ce que les auteurs ont à l'esprit ici n'est pas la difficulté de prendre la décision politique de mener de telles négociations, mais plutôt la définition de l'objet des négociations elles-mêmes et les questions de vérification. Par exemple, il s'agit de savoir si ces négociations porteront sur les questions relatives aux "armes spatiales" en général ou si elles suivront trois voies possibles : les armes antisatellites, les armes espace-sol et l'élément spatial des systèmes avancés de défense aérienne.

S'il s'agit d'"armes spatiales", les parties doivent comprendre qu'une interdiction pure et simple des "armes spatiales" est malencontreuse, car de nombreux systèmes d'armes existants (par exemple, les missiles balistiques intercontinentaux et les missiles balistiques antibalistiques) ont la possibilité de frapper des satellites en orbite. Mais d'abord, les parties doivent parvenir à une compréhension commune de ce qu'elles entendent par les termes "armes spatiales", "armes dans l'espace" et toute une série d'autres concepts, y compris les "armes" en tant que telles. Sans un tel accord, il est presque impossible de négocier des restrictions ou des interdictions sur une activité lorsque l'objet des négociations lui-même n'est pas clairement défini.

Il convient également de noter ici qu'un certain nombre de systèmes d'"armes spatiales" possibles, contrairement aux armes nucléaires, n'existent pas actuellement, et que ces négociations ne peuvent que parler de la prévention (l'interdiction) de leur création ou de leur développement. Mais les négociateurs peuvent s'attendre ici à un autre "piège technique", dans lequel sont tombés les pourparlers sur la défense et l'espace dans la seconde moitié des années 1980. Les parties ont passé beaucoup de temps à essayer de tracer une ligne claire entre "création" et "développement". Les parties ont tenté de clarifier ce qu'est une "expérience" par rapport à un "test", un "dispositif expérimental" par rapport à un "prototype", ce qu'est un "laboratoire" (une pièce avec ou sans murs) et s'il peut être dans l'espace, ainsi qu'une foule d'autres questions techniques. Résoudre un ensemble de ces questions est une tâche extrêmement difficile. Quoi qu'il en soit, nombre d'entre elles sont restées ouvertes après six années de discussions concrètes à Genève (1985-1991). Comme le montre la pratique de ces négociations, il est impossible d'éviter de discuter de toutes ces questions techniques. Sinon, le manque de clarté sur certains aspects d'un futur accord entraîne une augmentation des suspicions entre les parties et, par conséquent, sape le traité lui-même.

La liste des problèmes à résoudre en cas d'accord pour entamer des "négociations spatiales" pourrait être infinie. Toutes ne seront pas faciles à résoudre, même si les parties ont la volonté politique de conclure un tel accord. Se posera inévitablement la question des "armes spatiales" des pays tiers, en particulier de la Chine et de certains États de l'OTAN, des biens à "double usage" tels que les "collecteurs de débris spatiaux" et les satellites de maintenance et de réparation, ainsi qu'une foule d'autres éléments. Il reste à voir s'il est possible de parvenir à un accord sur toutes ces questions d'un point de vue purement technique.

Défense antimissile

Il est évident que pour la Russie, le problème de la défense antimissile est la question la plus urgente pour assurer sa sécurité nationale. Presque immédiatement après le retrait des États-Unis du traité ABM, la Russie a tenté de manière persistante de réimposer au moins certaines limitations des moyens défensifs ou de neutraliser l'efficacité des systèmes de défense antimissile américains, augmentant ainsi le potentiel de pénétration de la défense antimissile lors du développement et de la modernisation des systèmes stratégiques offensifs. Il semble que, si le dialogue sur le contrôle des armements entre les États-Unis et la Russie reprend, la position russe exigera d'une manière ou d'une autre que les systèmes défensifs soient pris en compte dans l'équilibre stratégique des parties. Ces contraintes sont censées contribuer à la stabilité stratégique et, par conséquent, à la sécurité à tous les niveaux de confrontation, du régional au mondial.

Detonación de una prueba nuclear en Yucca Flat, Nevada PHOTO/AP
PHOTO/AP-Détonation de l'essai nucléaire à Yucca Flat, Nevada

Le traité ABM devait imposer des restrictions sur les systèmes "pour contrer les missiles balistiques stratégiques ou leurs éléments sur les trajectoires de vol". Tous les autres systèmes de défense antimissile n'ont pas fait l'objet de limitations. En 1997, les parties ont pu se mettre d'accord sur les caractéristiques spécifiques des systèmes de DMB (les "protocoles de New York") qui permettraient de classer ces systèmes comme "stratégiques" et "non stratégiques". Cela devait être fait afin de renforcer le régime du traité ABM, que la partie russe considérait comme une condition préalable à l'entrée en vigueur de START II. Et bien que cette "séparation" des systèmes de DMB stratégiques et non stratégiques n'ait pas été formellement acceptée par les deux parties, elle était présente dans les discussions sur les questions liées aux conséquences du déploiement de la DMB américaine en Europe et en Asie. Quoi qu'il en soit, les représentants des États-Unis ont affirmé à plusieurs reprises que la "défense antimissile de théâtre" en Europe "ne menace pas" le potentiel de dissuasion des forces stratégiques russes, qu'elle n'est pas capable d'intercepter les missiles balistiques intercontinentaux et les missiles d'assaut balistiques, et qu'elle vise uniquement à protéger les alliés des États-Unis contre les menaces de pays comme l'Iran et la Corée du Nord.

Toutefois, la situation concernant la question de cette "séparation" a changé de manière spectaculaire en novembre 2020, à la suite du test réussi du missile antibalistique américain SM-3 Block IIA, qui a abattu pour la première fois une cible de missile balistique intercontinental depuis un navire équipé du système antimissile AEGIS. Les antimissiles sont construits dans le cadre d'un projet conjoint américano-japonais. Ils sont conçus pour être tirés depuis les lanceurs polyvalents Mk 41 qui équipent les croiseurs et les destroyers américains de certaines classes et les systèmes terrestres Aegis Ashore de la Pologne et de la Roumanie.

Cet essai a rendu très difficile, voire impossible, pour la Russie et les États-Unis de parvenir à un quelconque accord sur la limitation de leurs systèmes de défense antimissile. La Russie avait donc toutes les raisons d'exiger que les systèmes de défense contre les missiles de théâtre soient pris en compte dans l'équilibre global de ces armements par les parties. La position de la Russie pourrait s'appliquer non seulement aux systèmes de missiles testés directement comme défense contre les missiles stratégiques, mais aussi aux lanceurs de missiles, quel que soit le type de système de missiles qu'ils contiennent. De plus, le système de contrôle de ces armes est dramatiquement compliqué car elles sont déployées non seulement sur les navires américains, mais aussi sur le territoire d'autres pays. On ne peut que spéculer sur la question de savoir si les États-Unis ont procédé à cet essai uniquement pour tester les capacités techniques du nouveau système antimissile ou s'il s'agissait d'une démarche délibérée visant à éliminer toute perspective de parvenir à un accord dans ce domaine.

Le bref résumé ci-dessus des principaux domaines de la maîtrise des armements qui peuvent contribuer au renforcement de la confiance, à la stabilité stratégique et à la sécurité internationale montre l'extrême complexité du "côté technique" de la maîtrise, qui peut exiger d'énormes efforts de la part des parties prenantes et une période de temps considérable pour convenir de toutes les dispositions des futurs accords. La divergence d'intérêts entre la Russie et les États-Unis sur les priorités en matière de contrôle des armements est tout à fait évidente. Ainsi, pour les États-Unis, l'essentiel est d'établir un contrôle sur tous les arsenaux nucléaires des parties (y compris la Chine). Pour la Russie, il s'agit du contrôle des armes stratégiques offensives et défensives (nucléaires et non nucléaires), du traitement du problème des "armes spatiales" et de quelques autres aspects. Dans cette situation, il semble possible de rechercher une solution de compromis, notamment des négociations globales et interdépendantes portant simultanément sur plusieurs des domaines susmentionnés. Par conséquent, la Russie et les États-Unis devront faire des concessions mutuelles, dont la nature pourra être déterminée pendant les négociations elles-mêmes et avant même qu'elles ne commencent. Toutefois, dans la situation actuelle de tension des relations entre les deux pays, on ne peut guère espérer de progrès dans ce domaine dans un avenir proche.

Nous pouvons conclure que la maîtrise des armements ne peut plus jouer le rôle de "force motrice" pour l'amélioration des relations internationales. Au contraire, sans cette amélioration, les négociations sur le contrôle des armements sont difficilement réalisables, car les mesures de contrôle des armements exigent un niveau de confiance très élevé entre les parties. C'est pourquoi, à notre avis, l'accent devrait être mis sur le respect inconditionnel de toutes les obligations contractées par les parties dans le cadre élargi du Nouveau START, en utilisant cet accord comme "référence" dans les relations américano-russes et, sans attendre sa date d'expiration, en cherchant à poursuivre sur la voie du désarmement nucléaire.

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Alexander G. Savelyev, Docteur en sciences (sciences politiques), chercheur principal à l'Institut Primakov d'économie mondiale et de relations internationales de l'Académie des sciences de Russie (IMEMO). 

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Olga M. Naryshkina,  Maître de conférences, Département de la sécurité internationale, Faculté de politique mondiale, Université d'État de Moscou.

(Ce texte a été initialement publié en langue russe dans la revue Sciences sociales et monde contemporain, 2021, № 2, pp. 7-20 : A.G. Savelyev, O.M. Naryshkina. La nouvelle extension de START : la fin ou le début ?)

Article publié par IFIMES - International Institute for Middle East and Balkan Studies.