Perspectivas geoestratégicas de la Unión Europea con relación a los Estados Unidos, China y Rusia

Este documento es copia del original que ha sido publicado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos en el siguiente enlace.

El desarrollo continuado del proceso de integración de la Unión Europea le ha situado en un momento de su existencia en el que se está planteando su propia identidad estratégica, a través de la cual habrá de ser capaz de actuar de manera autónoma de acuerdo con sus propios intereses. Este replanteamiento estratégico, no obstante, habrá de tener en cuenta el contexto geopolítico en el que la Unión se encuentra, destacando, muy en particular, la actitud de los actores globales más relevantes con los que ha de lidiar: los Estados Unidos, la República Popular de China, y la Federación Rusa, cada una de las cuales mirará a dicho desarrollo por parte de la Unión acorde a sus propios intereses con respecto a la misma.

Estados Unidos y Europa comparten una de las alianzas más estrechas del globo desde el final de la Segunda Guerra Mundial debido, primariamente, a razones históricas. Y, si bien esa alianza se mantiene vigorosa hasta el día de hoy, conocer más a fondo los motivos ulteriores que llevan a ambos aliados a relacionarse el uno con el otro puede ayudar a comprender cómo se concebiría desde el lado estadounidense una actitud más autónoma por parte de la UE.

Comenzando por su alianza, el hecho de que Estados Unidos sea el socio «mayoritario» en dicha relación supone que cuenta con la voz cantante a la hora de establecer prioridades de política exterior basado, primariamente, en sus propios intereses —si bien estos pueden coincidir con aquellos de sus aliados—. Pero incluso en caso de desacuerdo, Washington siempre tratará de hacer de valer los suyos inclusive si estos contravinieren o fueren, incluso, perjudiciales contra aquellos de sus aliados, incluyendo la UE.

Este principio puede ser observado en uno de los pilares de la alianza EE. UU.—Europa: la arquitectura de seguridad europea, por la cual los EE. UU. vela por la seguridad del Viejo Continente—. En este sentido, si bien dicha estructura fuera establecida con un propósito común por parte de las dos partes concernidas —esto es, impedir a la URSS expandir su influencia por el resto de Europa—, lo cierto es que ambos tenían diferentes razones para hacerlo: para los países europeos, era su propia existencia la que les motivaba a ser parte de dicha relación; mientras que, en el caso de los EE. UU., eran razones de seguridad nacional. Así, Europa occidental fue concebida por el influyente geopolitólogo Nicholas Spykman como un «área de amortiguamiento» cuya existencia continuada era crítica para frenar la expansión de la URSS de manera que se acercara demasiado a los EE. UU. continentales, quedando, así, expuestos. Ciertamente, fue este autor quien concibió que el control sobre el Rimland —las áreas costeras de Eurasia— era clave para obtener poder de un alcance global; y que, al controlar los EE. UU. estas áreas, mantendría su propia hegemonía y «atraparía» a la URSS al impedir que ganara ella dicho poder.

Por supuesto, existen muchos más elementos subyacentes en la «relación transatlántica» —como los innegables lazos culturales, o las estrecha relaciones económicas—. Sin embargo, puede asegurarse que el apoyo proporcionado en materia de seguridad por parte de los EE. UU. a Europa no se ha debido, simplemente, a razones altruistas, o de «obligación moral», como pueda llegar a decirse¹, sino como un movimiento más en el histórico juego de poder norteamericano que, convenientemente, también ha beneficiado a sus aliados hasta el momento. Sin embargo, es esta misma dependencia en un contexto de relación asimétrica la que podría llegar a ser un impedimento para el desarrollo continuado de una Unión más autónoma.

Nicholas Spykman puede que sea principalmente recordado por su teoría sobre el Rimland. Sin embargo, como geopolitólogo estadounidense que era, también formuló análisis al respecto de cómo los EE. UU. deberían conducir su política exterior en relación con Europa. Y es que, aún durante la Segunda Guerra Mundial, arguyó que los Estados Unidos deberían frenar la potencial integración de Europa en una «única unidad política capaz de expresar su potencial económico absoluto», ya que dicho potencial hipotético por parte de semejante actor podría, con toda probabilidad, suponer un desafío a la hegemonía estadounidense que él predicaba en la política global, dado que vería su propio poder disminuido en términos relativos en dicho escenario. Esta hipótesis vendría a ser confirmada por la realidad futura hasta cierto punto, ya que la Unión Europea, que es la unidad política más similar a la que Spykman preveía, es, en verdad, una economía más grande que la estadounidense según determinados estándares², lo que, en consecuencia, le habilitaría para convertirse en un competidor geopolítico a Washington.

Hay también otro elemento a considerar en el punto de vista de Washington respecto de una UE más autónoma, y ese es la misma arquitectura de seguridad mencionada anteriormente, cuya representación más palpable es la OTAN. El hecho de que ya exista una organización con capacidad militar en Europa, en este caso, liderada, en mayor medida, por los EE. UU., causa que dicho país vea con cierta desconfianza los esfuerzos por parte de la UE de establecer capacidades de este tipo para sí misma, especialmente en los campos de la seguridad y la defensa. Esta desconfianza fue la que llevó a la entonces secretaria de Estado de EE. UU., Madeleine Albright, a formular, en 1998, la tesis conocida como la de las «tres Des», como respuesta a la creación, por parte de la UE, de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (ESDI, por sus siglas en inglés), la cual fue establecida, dentro de la propia OTAN, como un medio de «participación europea en materia de seguridad a la vez que reforzando la cooperación». Sin embargo, de acuerdo con Albright, dicho instrumento podría, potencialmente, ir en detrimento de la Alianza de tres formas: «desenganchando» ESDI de la estructura de toma de decisiones de la OTAN; «duplicando» esfuerzos existentes; y «discriminando» contra miembros de la Alianza no pertenecientes a la UE (de ahí las tres Des)³. Y si bien esta opinión se refería específicamente al hecho de que la UE actuara más independientemente de los EE. UU., o de proyectos liderados por Washington, en las áreas de seguridad y defensa, lo cierto es que este pensamiento vendría a permear preocupaciones en la política exterior estadounidense de que la UE podría actuar de manera autónoma de los EE. UU. en todo tipo de áreas (incluyendo en política exterior).

La misma OTAN, no obstante, también ve con cierta desconfianza un desarrollo institucional en el seno de la UE que posibilitara una integración más profunda en las áreas de la seguridad y la defensa, dado que teme que ello podría traducirse en un desvío de recursos de parte de esos miembros de la Alianza también de la UE hacia la Unión misma; es decir, que se crearan capacidades «sustitutivas» a las de la OTAN, en palabras de su secretario general Jens Stoltenberg⁴. Por lo tanto, el desarrollo y establecimiento a largo plazo de capacidades de defensa por parte de la UE podría ser dificultado por este obstáculo —que ya existen herramientas de defensa dentro de la OTAN—.

Estas son las reservas que llevan a los EE. UU. a poner en práctica una política particular con respecto a sus aliados europeos: explotar las divisiones en Europa estableciendo fuertes vínculos bilaterales con cada uno de sus aliados. De esta manera, al minar la unidad europea hasta cierto punto, puede asegurarse a sí mismo una posición privilegiada con respecto a sus aliados, de manera que estos estén menos inclinados a profundizar en la integración europea y estén, en cambio, más en línea con la agenda estadounidense. Esta política preocupa dentro de la UE por el impedimento que supone para su integración, y es, por tanto, uno de los desafíos que tiene por delante.

No obstante, el hecho de que las discusiones acerca de la autonomía estratégica de la UE estén ganando cada vez más peso está motivando que ciertas soluciones potenciales a la desconfianza por parte de EE. UU. y la OTAN hacia la misma sean propuestas, de manera que Bruselas pudiera continuar con su política de integración al mismo tiempo que reduciendo las preocupaciones de Washington. Una de ellas, relacionada con la misma OTAN, vendría a ser la llamada «división del trabajo». Este arreglo consistiría en definir claramente los límites de los objetivos de cada organización dentro de las áreas de seguridad, estrategia, y defensa, de manera que no hubiese discrepancias entre ellas o que estas se solapasen. De este modo, la OTAN no tendría por qué temer que la UE desarrollara capacidades que desligaran a sus miembros de la estructura de la OTAN. Así, la Alianza, como un «instrumento militar», se enfocaría completamente en la «disuasión y defensa del territorio de sus miembros», mientras que la UE podría actuar por sí misma en aquellas áreas de interés en su vecindario o en prioridades diplomáticas que no lo fueran así para EE. UU. En definitiva, esta sería una manera viable para los europeos de contar con estructuras «complementarias», y no sustitutivas, a aquellas de los EE. UU. y la OTAN, los cuales lo verían como aceptable.

La visión de China sobre la Unión Europea puede ser encontrada en un policy paper publicado por Pekín en el 2018, donde establece las líneas generales de cómo desea conducir su relación bilateral con la Unión Europea⁵.

Comenzando por cómo Pekín ve el mundo, el paper explica que la sociedad internacional se ha estado moviendo hacia un escenario creciente de Globalización, donde diferentes actores están cada vez más interconectados en el ámbito de la economía. Este proceso de integración ha estado acompañado por una creciente «democratización» de las relaciones internacionales, lo cual China ve como positivo. Ciertamente, dado que el mundo se ha estado moviendo hacia una mayor multipolaridad, ello significa que la hegemonía de los EE. UU. en el orden global se ha venido reduciendo de manera relativa como consecuencia, de manera que el rol de la propia China no ha hecho sino incrementarse.

Sin embargo, aparte de esta tendencia que ha estado teniendo lugar en las últimas décadas, Pekín también percibe otra más preocupante tendente al «unilateralismo…, proteccionismo, y desglobalización al alza», calificativos todos ellos que bien podrían ser una referencia a los EE. UU. de Donald Trump, quien rechazó muchas de las características de la globalización muchas veces en clara referencia a cómo estas habían posibilitado la emergencia de China, lo que Pekín, por consecuencia, ve negativamente.

Es en este mundo cambiante donde China identifica en la UE un actor influyente, considerando que juega un rol crucial en el todavía continuado proceso de Globalización como una fuerza de «integración». Así, el paper explica que China tiene dos prioridades en su política exterior con respecto a la Unión: «desarrollar [o, más bien, reforzar] una sólida relación con la UE», además de perseguir una cooperación dual con respecto a asuntos globales.

Así, como parte del primer punto, China muestra apoyo por el proceso de integración europea en la forma de una «Europa unida, estable, abierta y próspera». Se compromete a fortalecer las relaciones en todas las áreas, en especial las económicas, incluyendo en establecimiento de un acuerdo de inversión (el conocido como CAI que fracasó debido a sanciones europeas por el deterioro de los DD. HH. en China). También promete mantenerse comprometida con los mercados de la UE, así como seguir recibiendo inversiones extranjeras, las cuales han sido una de las causas del despegue económico de China. En este sentido, el texto se refiere a la voluntad de Pekín de mantener «apertura bidireccional y facilitar inversión mutua», con especial énfasis a la importancia de un tratamiento equitativo de inversores de ambas partes en el mercado del otro (en términos de facilidad de acceso, estabilidad y seguridad jurídica para inversores y empresas extranjeras).

Sin embargo, y muy importantemente, fija límites en esta relación, al advertir de que ambas partes deberían «gestionar desacuerdos y fricciones de manera constructiva, evitando politizar cuestiones económicas y comerciales», en lo que parece ser una clara referencia a la política de la UE de ligar la protección de los DD. HH. con sus relaciones comerciales con terceras partes. Este punto es particularmente importante, dado que la UE impuso sus primeras sanciones comerciales contra China en la venta de armas como consecuencia de la Masacre de Tiananmen de 1989. De hecho, el texto hace referencia a esto mismo al decir que «la UE y sus Estados miembros deberían levantar su embargo armamentístico a China prontamente».

El texto también hace referencia a los casos de Taiwán, Tíbet, Turquestán oriental y las
«regiones administrativas especiales» de Hong Kong y Macao, en el sentido en que la UE debería respetar, escrupulosamente, la «integridad territorial de China», y abstenerse de mantener cualquier tipo de relaciones o intercambios con dichos lugares sin el consentimiento explícito de China, dado que son parte de los «asuntos internos» del país.

El paper reconoce, no obstante, que en la historia de las relaciones entre China y la UE no ha habido ningún conflicto de peso a pesar de las múltiples diferencias entre ambas partes (y es así como China desea que estas relaciones continúen).

En materia de cooperación, el texto identifica varias áreas en las cuales los intereses de ambas partes pueden converger, y sugiere que, a través de la cooperación entre ambos, pueden promover cambios en la sociedad internacional que les sean beneficiosos. Estas áreas incluirían el estado de los asuntos mundiales y la globalización, en términos políticos y económicos.

Políticamente, el paper sugiere colaboración para perseguir juntos una mayor «democracia en las relaciones internacionales», fortaleciendo el multilateralismo —de manera que se refuerce el diálogo y foros multilaterales, como el G20 (en el que China está presente) y el sistema de Naciones Unidas— especialmente al afrontar «desafíos globales».

Económicamente, defiende una reforma de la estructura financiera internacional —que vendría a suponer una alternativa al marco de Bretton Woods que ha sido mayormente favorable a los EE. UU. y el Reino Unido— al afirmar que, juntos, podrían promover una mayor liberalización de inversiones, comercio y economía para construir una «economía mundial abierta». Hace especial énfasis en la hipotética reforma de la OMC, al decir que debería ser llevada a cabo sin dañar los intereses de las partes involucradas (aquellos de China).

El paper también se refiere a la promoción de un tratamiento equitativo de todas las partes involucradas, estableciendo un orden mundial más equilibrado e igualitario, en otra clara referencia a la decreciente supremacía global de EE. UU. Además, tanto China como la UE deberían colaborar, conjuntamente, en una mayor inclusividad, aperturismo, y globalización económica beneficiosa para todos. Todo ello, sin embargo, se está viendo desafiado por un creciente «unilateralismo» y «proteccionismo» contra los cuales, el texto indica, China y la UE deberían afrontar, firmemente, juntas. De hecho, se refiere explícitamente a los Estados Unidos cuando advierte a la UE de que Bruselas se debería refrenar de ir junto a los EE. UU. en las rencillas comerciales que tanto Washington como Pekín mantienen, lo cual es importante, dado que China ve a la UE utilizada por EE. UU. en su estrategia de contención de China.

En definitiva, China ve como positivo el desarrollo de crecientes capacidades por parte de la UE dado que dicho proceso podría servir como contrapeso a la hegemonía estadounidense, siempre que ese desarrollo no «apunte a China o afecte intereses chinos». Así pues, resulta interesante que, en algunos aspectos, y a pesar de las masivas diferencias de valores, China vería una mayor autonomía estratégica por parte de la UE de manera más positiva que Washington.

La relación entre Rusia y el resto de Europa no puede ser entendida sin considerar el rol esencial que los Estados Unidos han jugado en el continente desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Ciertamente, los estrechos lazos transatlánticos expuestos anteriormente causan que Moscú vea al resto de Europa intrínsecamente correlacionado y alineado con Washington, lo que es apoyado por el hecho de que, en la mayoría de los casos, la UE se ha posicionado con los EE. UU. en materias de política exterior. Todo ello causa que las relaciones entre Rusia y la UE se vean afectadas por discrepancias entre Moscú y Washington.

Ciertamente, muchos de los países que una vez estuvieran tras el Telón de Acero durante la segunda mitad del siglo XX pasaron a posicionarse junto con Occidente tras el colapso de la Unión Soviética, y se han alineado con Washington desde entonces como una garantía de seguridad frente a Moscú. Entre estos, se encuentran algunos de los países que entraron a formar parte tanto de la OTAN como de la UE durante los procesos de adhesión de los 2000, como Polonia o los países bálticos. Mientras tanto, la neonata Federación Rusa no solo no compartía el mismo interés de unirse a estas arquitecturas occidentalizadas, sino que vio incluso como perjudicial la ampliación de estas hacia sí misma debido a dos motivos: primero, el hecho de que sus antiguos rivales ganaran terreno frente a Moscú incluyendo países que habían formado parte de su esfera de influencia fue visto como un vivo recuerdo de la derrota soviética (y, por tanto, rusa) en la Guerra Fría. Además, la misma ampliación supuso para Rusia una desventaja estratégica en cuanto que la dejaba abierta frente a la OTAN, sin un área ‘colchón’ alrededor. Adicionalmente, se podría argüir que semejante ampliación era innecesaria para la Alianza, teniendo en cuenta que la Guerra Fría ya había terminado para entonces, y el hecho de que, aun así, fuera llevada a cabo, quizá como forma de justificar la continuada existencia de la organización en un periodo de paz, podría haber entorpecido intentos de acercarse a Rusia al presentar a la Alianza como una amenaza potencial, distanciando así a Moscú de un mejor entendimiento con Occidente. Además de ello, hubo también eventos concretos que distanciaron la mentalidad de la nueva Rusia de la de Occidente, tales como el fracaso del modelo occidentalizado que Boris Yeltsin intentó instituir en el Estado ruso durante sus primeros años de existencia, o los ataques ilegales —desde el punto de vista del derecho internacional y de la Carta de las Naciones Unidas— de la OTAN a Serbia, a la que siguió la Doctrina Primakov.

Así, Rusia, aunque no la súper potencia que una vez fuera, todavía contaba con intereses propios de su tamaño y buscaba ser reconocida por su relevancia como una gran potencia. Abogó por el fortalecimiento de instituciones multilaterales en las cuales Moscú habría tenido un rol relevante similar al de Washington, como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. El caso de la OSCE es notable ya que se trata de la única plataforma centrada en la seguridad regional de Europa que reúne tanto a Rusia, los EE. UU., y la mayoría del resto de países europeos en un foro para el «diálogo político en un amplio abanico de cuestiones de seguridad». En este sentido, es destacable la proposición que el antiguo presidente ruso, Dimitry Medvédev, presentó en el 2008 (junto con el entonces presidente francés Nicolás Sarkozy), y nuevamente en el 2009, de una nueva estructura de seguridad unificada en la forma de un tratado que se extendería «desde Vancouver hasta Vladivostok»⁶. Este organismo que Medvédev sugiriera habría tenido como fin alcanzar objetivos de seguridad que estaban más allá de las atribuciones de otros como la OTAN, la UE, el CIS (la Comunidad de Estados Independientes, creada tras el colapso de la Unión Soviética), y el CSTO (Organización del Tratado de la Seguridad Colectiva, análogo a la OTAN y liderado por Rusia). Sin embargo, las potencias occidentales —tanto EE. UU. como los países europeos— no compartían ese mismo interés, por lo que, al final, tanto Rusia como el resto de Europa acabaron por caminos opuestos, hasta que sobrevino la confrontación en 2014.

Especial mención merecen los hechos que, a fecha de redacción de este artículo, están teniendo lugar en cuanto a la invasión rusa de Ucrania, produciéndose tras meses de tensas negociaciones entre Rusia y Occidente acerca de la seguridad en Europa, y que parece haber volado los puentes de una manera en extremo extraordinaria entre las partes. Las consecuencias de estos se dejarán sentir en los tiempos venideros en toda Europa, y todo indica a que modificarán permanentemente la estructura de seguridad en el continente.

En todo caso, y hasta muy recientemente, Rusia y la UE se han mantenido como vecinos muy cercanos y relevantes el uno para el otro, a pesar de sus diferencias; pero en un estado de confrontación. En este sentido, Rusia había venido percibiendo a Europa Occidental como «persistentemente crítica de las políticas rusas, exterior y doméstica», y posicionándose junto a los EE. UU. en su propia rivalidad. Como consecuencia, Rusia había visto la intención por parte de la UE de incrementar su autonomía estratégica como un movimiento para actuar más independientemente de Washington en política exterior y, por lo tanto, estratégicamente beneficiosa. Cuando la UE expresó su deseo de «adquirir capacidades autónomas» a través de la existente Política de Seguridad y Defensa Europea (ESDP), Rusia expresó su voluntad de contribuir a dicho esfuerzo. En palabras del ministro de Asuntos Exteriores Serguéi Lavrov en 2020, Rusia no habría estado opuesta a una «mayor independencia de la UE en asuntos internacionales», añadiendo que Moscú «incluso ofreció a Bruselas cooperar en gestión de crisis y el desarrollo de capacidades militares técnicas»⁷.

A pesar de lo expuesto hasta ahora, y del hecho de que Rusia vea una UE más capaz de manera positiva, también se merece destacar que Moscú aún ve sus relaciones con la UE como desequilibradas. Esto es porque, pese a ser las dos potencias punteras de Europa, existen diferencias notables: la UE es una economía mucho mayor que la rusa, una brecha que Moscú no puede cubrir. Y aunque Rusia todavía cuenta con un Ejército de tierra comparable al de Estados Unidos, esta disparidad causa que Moscú prefiera gestionar sus relaciones con el bloque bilateralmente con cada uno de los Estados miembros —también, como una forma de explotar las divisiones internas— para así compensar la debilidad relativa de Rusia.

No obstante, a lo dicho, y a juzgar por los hechos concurrentes, parece improbable que la UE vaya a desligarse de los EE. UU. en lo que respecta a Rusia, teniendo en cuenta que el conflicto abierto ha enfrentado a ambas partes ahora más que nunca.

Conclusiones

El análisis realizado permite observar que es posible para la UE el desarrollar su autonomía estratégica teniendo en cuenta la actitud de sus vecinos más relevantes. En el lado de los Estados Unidos, Washington preferiría mantenerse como el socio mayoritario, esperando de la UE apoyo frente a China y Rusia debido a que la creciente multipolaridad de la política global reduce la hegemonía estadounidense de manera relativa. China, por su parte, vería de manera positiva dicho desarrollo siempre y cuando ello le permitiera seguir beneficiándose del comercio con el mercado único europeo y siempre y cuando no se entablara una rivalidad con Pekín por parte de la UE — especialmente, por influencia estadounidense—. Finalmente, en cuanto al caso de Rusia, separada cada vez más de Occidente, habría visto hasta muy recientemente con buenos ojos ese desarrollo si ello hubiese supuesto una actitud más autónoma por parte de la UE, a quien ve intrínsecamente alineada con Washington; sin embargo, hechos recientes sugieren que el tablero geopolítico europeo, en concreto, sufrirá notables cambios cuyo escenario resultante requerirá de análisis adicional.

Christian Blasco López, experto en Relaciones Internacionales, Geopolítica y Estudios Estratégicos

Referencias:

1 The Economic Times, “At NATO, Joe Biden says defence of Europe a “sacred obligation””, 14 de junio del 2021, disponible en: https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/at-nato-joe-biden-says-defence-of-europe-a- sacred-obligation/articleshow/83510036.cms?from=mdr Fecha de la consulta 01.03.2022

2 European Commission “EU position in world trade”, 9 de febrero del 2019, disponible en: https://ec.europa.eu/trade/policy/eu-position-in-world-trade/ Fecha de la consulta 01.03.2022

3 THOMSON, Jack. European Strategic Autonomy and the US. CSS Analyses in Security Policy, núm. 248 septiembre de 2019, disponible en: https://css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securitiesstudies/pdfs/CSSAnalyse248-EN.pdf Fecha de la consulta 01.03.2022

4 POSANER, J. EU defense plans ‘can never replace’ NATO, says Stoltenberg. POLITICO, 5 de septiembre del 2021, disponible en: https://www.politico.eu/article/jens-stoltenberg-nato-eu-defense-plans-warning/ Fecha de la consulta 01.03.2022

5 Chinadaily. “Full text of China's Policy Paper on the European Union”, diciembre del 2018, disponible en:
https://www.chinadaily.com.cn/a/201812/18/WS5c1897a0a3107d4c3a001758_1.html Fecha de la consulta 
01.03.2022

6 La Información. “Clinton rechaza las propuestas rusas para la arquitectura de seguridad”, 5 de febrero del 2010, disponible en: https://www.lainformacion.com/espana/clinton-rechaza-las-propuestas-rusas-para-la-arquitectura-deseguridad_fVGnYcQstIqsFbqnabI5x5/ Fecha de la consulta 01.03.202

7 UTKIN, Sergey. EU Strategic Autonomy In The Shadow of Geopolitical Rivalry. Finnish Institute of International Affairs, febrero del 2021, disponible en: https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2021/02/bp299_eu-strategic-autonomyin-the-shadow-of-geopolitical-rivalry.pdf Fecha de la consulta 01.03.2022