Opinión

Reforma institucional en la UE: necesidad apremia

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Retomamos, tras el descanso estival, las contribuciones para la Conferencia sobre el futuro de Europa. Esta serie está dedicada a la reforma institucional. A esa reforma tantas veces pergeñada, pero pocas abordada. Ha estado siempre presente en el debate europeo, pues las Instituciones a través de las que se realizan las políticas, deben adaptarse a las realidades y a las necesidades, so pena de diluirse en el marasmo de los tiempos y, con ello, hacer imposibles los retos a los que nos hemos venido enfrentando desde que se crearon las primeras Comunidades Europeas.

Por ello es comprensible que, ahora, se alcen voces advirtiendo de las limitaciones de una Conferencia sobre el futuro de Europa como la que estamos abordando, donde parece que el debate sobre qué se tiene que hacer, es decir, sobre las políticas, deje en el olvido cómo hacerlo, a través de qué instrumentos y con qué resultados, cosa que compete a las Instituciones. Antonio Bar muestra su pesar al respecto, ya que, como bien dice, se sabe bien cuáles son las nuevas necesidades: Por si nos hubiéramos olvidado, la pandemia, por una parte, y, por otra, la crisis de Afganistán, entre otras, nos señalan día a día carencias (en política sanitaria y en política exterior, por ejemplo) derivadas de una toma de decisión que deben ser superadas si queremos, como europeos, ser algo en este mundo globalizado en el que, de seguir sin dar respuesta adecuada, cada vez contaremos menos.

No nos ha sido posible abordar todo cuanto requiere esa reforma institucional, esa puesta al día de los instrumentos de democracia que Europa necesita. Es tanto lo que hay que señalar que ha sido necesario seleccionar algunos aspectos, aunque no renunciemos a plantear otros que también aparecen como ineludibles.

Por ejemplo, si tenemos que hacer frente, con eficacia y con rapidez, a todas aquellas carencias que hemos advertido para dar respuestas a la crisis socioeconómica aumentada por la pandemia o para tener una política activa que nos permita actuar coordinadamente para proteger a nuestros ciudadanos y a quienes también lo necesiten en Afganistán, no podemos seguir rigiéndonos por la regla de la unanimidad para la toma de decisión en el Consejo; Antonio Hermosa nos muestra cómo las organizaciones complejas la han ido superando y propone, a mi juicio certeramente, que sólo rija para la entrada de nuevos miembros en la UE. 

Las instituciones no pueden ser inamovibles. Y su reforma tiene que responder a cierta lógica. La lógica federal que, como bien explica Carlos Carnero, está presente durante toda la evolución de la Unión, aunque se tenga miedo a llamarla así y se utilice muchas veces el término “federativa” para no asustar a los timoratos que por mor a no llamar las cosas por su nombre no hacen otra cosa que desvirtuar su contenido. Esa lógica impondría que la legislación se contemplara bajo un bicameralismo en el que el Parlamento Europeo fuera la cámara baja, de representación directa de la ciudadanía y el Consejo de la Unión la que, a modo de senado, representara los intereses territoriales, reforzándose así el equilibrio institucional que en las sociedades complejas debe contemplar, como así se hizo cuando los framers estadounidenses lograron la consolidación, bajo El Federalista, de los principios de igualdad y justicia sin menoscabar la libertad y la democracia, proporcionando un marco de pensamiento que no deja de tener actualidad pese al paso del tiempo.

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Es cierto que, para que ello fragüe, se necesitan cambiar ciertas otras cosas: la Comisión Europea debe ser un verdadero ejecutivo, emanado mejor del Parlamento mediante la elección de su Presidente (del de la Comisión) entre los líderes de los grupos parlamentarios formados a partir de la elección popular. Y sería también necesario contar con una ley electoral europea, prevista en los Tratados pero nunca adoptada, basada en principios comunes y en la que al mismo tiempo que se eligiera diputados en los Estados miembros, se posibilitaran las listas transnacionales; existen diversas técnicas que lo permitirían, un poco, salvando las distancias, al estilo del doble voto existente en Alemania para la elección del Bundestag (cámara que representa a la población). 

Del mismo modo que también es necesario reforzar la cooperación interinstitucional con los Estados miembros, en el ámbito parlamentario, convirtiendo el instrumento de la alerta temprana en un verdadero mecanismo de colaboración en la elaboración de las normas, reforzando los lazos entre el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y los parlamentos regionales con competencias legislativas. 

Más complicada está siendo la organización del Poder Judicial, que también precisa de una “reubicación institucional” como garante del principio de primacía del Derecho de la Unión y, al mismo tiempo, de los derechos fundamentales de las personas. Ello implicaría un mejor “diálogo entre tribunales”; entre el de Justicia de la Unión Europea y los de los Estados por una parte, especialmente en relación con Tribunales Constitucionales y las “reservas de soberanía” que algunos pretenden. El reciente caso del TC alemán frente al Banco Central Europeo, acusando al Tribunal de Justicia de la Unión de actuar ultra vires en materia económica; y el mucho más reciente del TC de Polonia, negando la primacía del Derecho de la UE, que ha provocado una crisis de calado en el corazón del sistema jurídico comunitario, constituyen sendos ejemplos de un “no diálogo” que Europa no se puede permitir

Además, tal como nos explica Montse Enrich, la coexistencia entre el Tribunal de Justicia de la UE y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, debe responder a las previsiones de los Tratados, salvando los problemas, que ciertamente existen, para la ratificación del Convenio Europeo de Derechos Humanos por parte de la UE y haciendo de ese modo que, en materia de derechos fundamentales, mediante los procedimientos que se establecieran, no se provocaran problemas de competencia entre ambas Cortes y se posibilitara una interacción entre ambas que permitiera que los derechos tuvieran no sólo un reconocimiento formal sino una eficacia real en todo el ámbito de la Unión.

Mejoraría mucho la democracia en esta nuestra Europa si se abordara seriamente la reforma institucional. El Parlamento, cuya legitimidad es indiscutible, ha ganado mucho en inclusión social y en representatividad, no sólo por la inclusión de cada vez más mujeres en su seno, tal como explica Julia Sevilla, reclamando que la presencia cambie también la esencia. Y sería también necesario, en aras de reforzar la representatividad de la cámara, dotarle de iniciativa legislativa (sin que la pierda la Comisión) así como mejorar el procedimiento legislativo y los instrumentos de control, en el sentido indicado por Carlos Uriarte. 

Y, ¿qué decir de los mecanismos informales que jalonan, con excesivo protagonismo y falta de control”, la toma de decisión en diversos ámbitos? Me refiero, por ejemplo, al Eurogrupo, formado por los ministros de economía y finanzas, que eligen por mayoría a su presidente y que pergeña decisiones de tal calado como han sido, por ejemplo, las que después han derivado en los fondos Next Generation EU; ese Eurogrupo debería estar regulado y sometido al control parlamentario, para que no volviera a suceder que un presidente reprobado por unanimidad por el Parlamento pudiera continuar hasta el fin de su mandato sin que nadie le tosiera. O el “Comité de los 5 presidentes” (el del Parlamento, del Consejo, de la Comisión, del Eurogrupo y del Banco Central Europeo), que a través de reuniones informales también pergeña importantes decisiones y en el que no hace mucho se realizó una reunión excluyendo al Presidente del Parlamento porque, al ser italiano, podía tener una posición demasiado favorable al gobierno de su país en el tema de los fondos destinados a paliar la crisis derivada de la pandemia; curiosa situación: se excluye al único Presidente que lo es de una institución directamente elegida por la población. 

Estas situaciones, un tanto “rocambolescas” son una verdadera quiebra del Estado de Derecho, valor de la Unión según el art. 2 del Tratado de la Unión Europea, protegido por el procedimiento de sanción por infracción de valores, porque el Estado de Derecho precisa de seguridad jurídica y del equilibrio/control entre los distintos poderes, tal como se estableció en el Congreso de La Haya, tras la Segunda Guerra Mundial, declarando que, por este orden que el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos deben ser el frontispicio de nuestra Europa. Porque, sin Estado de Derecho no hay democracia y sin democracia no existen los derechos

Por algo, cuando se creó la denominada Comisión de Venecia, se estableció formalmente como una “Comisión Europea para democracia a través del Derecho”. No fuera caso que, tal como sucedió en el período de entreguerras, se confundiera al Estado de Derecho y la democracia con la implosión totalitaria sobre el conjunto de los ciudadanos de Europa, disfrazándola de voluntad mayoritaria y del respeto a las reglas jurídicas. Una mejor interrelación entre los mecanismos del Consejo de Europa y de la Unión Europea, podrían, quizás, introducir instrumentos de resolución de conflictos, tanto entre las dos organizaciones como entre ellas y sus respectivos Estados Miembros, pues hemos visto como, en demasiadas ocasiones, crisis como la de los Balcanes, la situación en Oriente Medio, o la falta de una política migratoria pertinente, hubieran precisado de una acción conjunta que hoy por hoy está jalonada de grandes dificultades.

La reforma institucional, pues, debe estar dirigida a reforzar los lazos entre la ciudadanía y las Instituciones. Debe proporcionar nuevas reglas de funcionamiento a esas Instituciones que tienen decidir sobre cuestiones que afectan directamente a la vida de los ciudadanos, en sentido micro y macro y que tienen que permitir que Europa proyecte los valores que la sostienen al resto del mundo. Por ello es necesario reforzar el sentido democrático de la Unión, por una parte y, por otra, dotarla de una toma de decisión acorde conel devenir de los tiempos.

Teresa Freixes
Catedrática Jean Monnet ad personam. Vicepresidenta de la Academia Europea de Doctores y Presidenta de Citizens pro Europe.