La relación entre Estados Unidos y Latinoamérica: qué esperar de la Administración Biden
Con el nuevo Gobierno en la Casa Blanca y el poder de las dos Cámaras del Congreso en manos de los demócratas, sin duda veremos cambios en la política nacional y exterior de Estados Unidos que probablemente influyan en las relaciones que mantiene este país con Latinoamérica. El hecho de que el presidente Biden fuese un emisario de facto durante su vicepresidencia con el Gobierno de Obama, le hace un buen conocedor de la región e invita a pensar que seguramente se implique más que su predecesor cuando toque decidir sobre asuntos importantes. Algunas indicaciones ya apuntan a que se adoptará un planteamiento de colaboración y habrá menos retórica de confrontación que la empleada por el anterior gobierno.
Ahora bien, al examinar el escenario global, es posible que Latinoamérica siga teniendo menos prioridad en la política exterior estadounidense (con la posible excepción de temas relacionados a la inmigración) si comparamos esta región con otras partes del mundo. Todo parece indicar que los principales escollos en materia de política exterior a los que se enfrentará el presidente Biden son el auge mundial de China en lo económico, lo militar, la inteligencia y la ciberseguridad; las maniobras de Rusia en materia de ciberespionaje y su papel activo en Europa del Este y Medio Oriente; la amenaza de terrorismo mundial; las negociaciones sobre el Acuerdo Nuclear con Irán; Corea del Norte, que probablemente vuelva a ser un asunto prioritario; mantener el impulso del acercamiento entre los países árabes suníes e Israel; y la preocupación generalizada ante futuros ataques contra la ciberseguridad tanto por parte de países extranjeros como de elementos desestabilizadores.
Es también probable que se dé más prioridad a la política interna que a la externa. Aunque suele ser así, lo es más ahora que el presidente Biden tiene ante sí asuntos de gran importancia dentro de sus fronteras, a saber: 1) la actual pandemia de la Covid-19; 2) la recuperación económica; y 3) la división política y social polarizadora dentro del país.
Cuando el nuevo presidente ponga el foco en Latinoamérica, es probable que sus prioridades se centren en los siguientes asuntos importantes:
Luchar contra la pandemia de la COVID-19. La batalla contra la pandemia de la COVID-19 sigue siendo un problema acuciante en Latinoamérica. Estados Unidos tiene un gran interés en que la región logre superar esta crisis, no solo por los problemas humanitarios que conlleva, sino también porque tiene un efecto devastador en la economía de muchos países de la región. Este hecho influye directamente en el comercio y el turismo entre EEUU y Latinoamérica, sectores que son elementos clave para la recuperación económica estadounidense.
Aunque Estados Unidos no ha asumido un papel de líder a la hora de enviar a Latinoamérica ayuda financiera para combatir la COVID-19 (sí en cambio China) debido a sus propios problemas económicos, es probable que ayude a distribuir vacunas, una vez que la mayoría de la población estadounidense esté vacunada y la pandemia se halle más controlada.
Controlar la inmigración. En la relación entre EEUU y Latinoamérica, sin duda la inmigración es uno de los asuntos sobre los que el gobierno de Biden establecerá mayores diferencias respecto del anterior gobierno de Trump. En sus primeras semanas en el cargo, el presidente Biden firmó órdenes ejecutivas centradas en reevaluar las políticas de inmigración del anterior gobierno. Entre ellas están: volver a implementar el programa Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés), que permite a los denominados dreamers o «soñadores» en referencia a los niños y jóvenes que emigraron a los Estados Unidos de forma ilegal con sus padres, legalizar su situación y evitar ser deportados. Este programa protege a muchos jóvenes hispanos, que constituyen la mayoría de los «soñadores».
Asimismo, el presidente y el liderazgo del partido demócrata en el Congreso han indicado que existe la intención de aprobar una ley en materia de inmigración para legalizar indocumentados que viven en los Estados Unidos y crear una vía que les permita adquirir un estatus de residentes permanentes de pleno derecho. Aunque la iniciativa pretende abordar una reforma migratoria sumamente necesaria en el país, puede plantear posibles retos para las relaciones que EEUU mantiene con algunos de sus vecinos del Sur. En enero de 2021, aproximadamente 78.000 personas intentaron cruzar la frontera ilegalmente, es decir, más del doble de los que lo hicieron en enero de 2020. La cifra aumentó en febrero de 2021, llegando la policía fronteriza a detener a cerca de 100.000 migrantes en la frontera entre EEUU y México. Es un aumento que no cesa y que llega a más de 4.000 personas al día, probablemente incluyendo inmigrantes de todo el mundo que quieran beneficiarse de estos posibles programas. Quienes los critican ya han indicado que sus complicaciones pueden ir más allá de la inmigración, sobre todo en relación con la seguridad nacional y con la posibilidad de exacerbar la crisis sanitaria de la COVID-19.
Los asesores de Biden han hecho saber que nadie debería creer en una repentina apertura de la frontera. Lo que sí tienen planeado es tramitar las solicitudes de asilo con mayor celeridad y permitir un mayor número de solicitudes. Este asunto, sin duda, pondrá a prueba la relación entre Estados Unidos y México, y con otros países centroamericanos, no solo porque muchos inmigrantes proceden de allí, sino también porque estos países deberán afrontar sus propios problemas internos. Muchas de las personas que quieran atravesar la frontera estadounidense pasarán por el territorio de estos países y se verán obligados a gestionar estos movimientos.
El auge de la influencia de China. China ha expandido su influencia en Latinoamérica en varios frentes económicos, entre ellos las inversiones en infraestructuras, la tecnología de la información y el desarrollo del turismo, así como la ayuda militar y los sistemas armamentísticos. Más aún, el poder oriental ha emprendido numerosas acciones en la región en torno a la COVID-19 entre las que figuran un acuerdo para suministrar equipo y un préstamo de 1.000 millones de dólares a los países de Latinoamérica y el Caribe para facilitar su acceso a una vacuna china.
El crecimiento exponencial de estos lazos económicos ha convertido a China en uno de los principales socios comerciales y de exportación de la región. Además, en 2019, las empresas chinas invirtieron en Latinoamérica 12.800 millones de dólares; es decir, un 16,5% más que en el ejercicio anterior. Los préstamos chinos a menudo conllevan términos nada ventajosos para los países receptores, los cuales en ocasiones se ven obligados a ceder acres de tierra, recursos naturales o cierto control sobre puertos y carreteras. Pekín también aprovecha esta ayuda para incrementar su influencia política en cuestiones que son relevantes para sus propios intereses nacionales, como la disminución del apoyo a Taiwán, la recopilación de información y el respaldo a las iniciativas de China en las organizaciones internacionales.
A esto se suman sus esfuerzos por ejercer influencia cultural para cerrar la brecha de “poder blando” por medio de los Institutos Confucio. Oficialmente, son instituciones afiliadas al Ministerio de Educación de China para promover el idioma chino y el intercambio cultural. Sin embargo, los observadores los consideran un instrumento clave en su intento por influir en la opinión pública y difundir los mensajes del gobierno. En febrero de 2021, había 44 institutos repartidos por 21 países de Latinoamérica y el Caribe.
China también ha aumentado su influencia sobre los ejércitos latinoamericanos, lo que incluye la venta de armas, que se ve respaldada con mantenimiento y adiestramiento continuos. Esta relación también permite a los oficiales militares chinos visitar instalaciones militares locales y les da la oportunidad de comprender cómo trabajan sus homólogos latinoamericanos, además de recopilar información de inteligencia y evaluar directamente la presencia estadounidense en la región. Asimismo, genera influencia entre los líderes militares y promueve el deseo de apoyar objetivos de mayor alcance en materia de política exterior de Pekín. Para el Almirante Craig Faller, jefe del Comando Sur de Estados Unidos, la creciente presencia de China le ha generado «una sensación de urgencia respecto de la seguridad general de este hemisferio».
Comercio. Una de las mayores prioridades del Gobierno de Biden en Latinoamérica será afianzar sus vínculos económicos con la región, algo que también podría ayudar a contrarrestar la influencia de China. Estados Unidos sigue siendo el principal actor en materia de comercio e inversión extranjera directa (IED) en Latinoamérica. El comercio de bienes con los países latinoamericanos alcanzó los 885.100 millones de dólares en 2019 y los niveles de IED de Estados Unidos fueron de 256.100 millones de dólares. Las exportaciones de bienes de Estados Unidos a Latinoamérica ascendieron a 418.200 millones de dólares en 2019, lo que supuso el 16,7% de todas las exportaciones de Estados Unidos ese año.
A esto se suma el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), que entró en vigor en julio de 2020 para sustituir al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. El T-MEC contiene disposiciones específicas para las pequeñas y medianas empresas (PYME), así como nuevos capítulos sobre comercio digital, anticorrupción y buenas prácticas regulatorias.
Las relaciones comerciales de Estados Unidos con la región estarán especialmente marcadas por su compromiso con México y Brasil, que son sus dos principales socios comerciales en Latinoamérica. El equipo de Biden tendrá mucho trabajo en esta área porque, a diferencia de lo que ocurre con muchos otros aliados, los líderes de estos países forjaron estrechos vínculos con el expresidente Trump, con quien comparten un estilo de liderazgo populista. Aunque es probable que los intereses pragmáticos prevalezcan en ambos lados, cabe esperar un viaje no exento de obstáculos.
Estados Unidos también podría ampliar su vínculo económico con Latinoamérica por medio de iniciativas lideradas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estados Unidos tiene una notable influencia en estos organismos, que el gobierno de Biden probablemente aprovechará más que lo que hizo su predecesor. Por ejemplo, Estados Unidos está ejerciendo un papel fundamental en las recientes iniciativas del BID en materia de energía renovable, tecnología y acceso a las vacunas para la Covid-19, y existe una propuesta de ley en el Congreso estadounidense para aumentar significativamente los fondos que Estados Unidos aporta al Banco.
La estrategia general de Estados Unidos para reducir su dependencia de los fabricantes chinos también podría beneficiar sus relaciones económicas con Latinoamérica. Por ejemplo, actualmente las empresas chinas suministran la mayor parte de los antibióticos, la vitamina C, el ibuprofeno, la hidrocortisona y el paracetamol que se consume en Estados Unidos, por no mencionar que dominan el mercado mundial de equipos de protección individual. Aunque Latinoamérica es incapaz de sustituir toda la producción de China, sí puede ofrecer una alternativa y permitirle a Estados Unidos subcontratar parte de la producción a países más cercanos que, además, son sus aliados en la escena internacional.
Cuestiones sobre seguridad. El asunto de la seguridad ha sido siempre una de las mayores prioridades de los anteriores gobiernos de Estados Unidos en lo que respecta a Latinoamérica y debería seguir siéndolo bajo el mandato del presidente Biden. La proximidad geográfica significa que la agitación en la región puede traducirse en potenciales amenazas para la seguridad, lo que hace que sea un foco importante de la política internacional de Estados Unidos.
El Gobierno de Biden seguirá poniendo énfasis en la cooperación entre Estados Unidos y México para luchar contra el narcotráfico y el crimen organizado. A pesar del enfoque de no confrontación adoptado por el presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador a la hora de abordar el asunto de los cárteles de la droga, se seguirá cooperando en este frente. La situación se ve agravada por la creciente violencia que se vive en el Triángulo Norte de Centroamérica —formado por Guatemala, Honduras y El Salvador— donde bandas bien organizadas facilitan el tráfico de drogas hacia Estados Unidos. Esos gobiernos están colaborando estrechamente con Estados Unidos y todas las partes han expresado su compromiso común de seguir dando prioridad a las iniciativas que aborden estos problemas.
La lucha contra la producción de drogas seguirá siendo una de las principales áreas de cooperación con Colombia y se han ido ampliando esfuerzos conjuntos en toda Sudamérica y el Caribe. Se trata de un aspecto importante dada la presencia de narcocorredores que suponen un problema para la región. Identificar y neutralizar posibles células terroristas en Latinoamérica y desarticular sus relaciones con los cárteles de la droga y el crimen organizado seguirá siendo también una de las principales prioridades en materia de seguridad. Por último, Estados Unidos estará alerta a cualquier amenaza de ciberseguridad que surja de la región, desde donde se lanzaron 74 millones de ataques en 2020, cifras que superaron el promedio mundial en todos los canales en la primera mitad de ese año.
Ayuda exterior. Es casi seguro que Biden cambiará el enfoque estadounidense de la ayuda exterior, centrándolo probablemente en el compromiso local con los países. Se orientará a la prevención de la delincuencia y la lucha contra el narcotráfico y la corrupción en el Triángulo Norte, México y Colombia. Los funcionarios del gobierno creen que esta ayuda no solo beneficia a los países receptores, sino que también es muy relevante para la seguridad nacional y los problemas derivados de la inmigración de Estados Unidos.
A tal fin, es probable que Biden ponga énfasis en programas con los que rehabilitar a jóvenes privados de derechos y a antiguos miembros de bandas en el Triángulo Norte. Incorporarlos al sistema no solo debilitará a las organizaciones criminales de la región, sino que también mejorará la calidad de vida en estos países receptores.
Esto, a su vez, puede ayudar a reducir la inmigración, algo que se observará de cerca en Estados Unidos durante el periodo de recuperación económica por su potencial impacto sobre el empleo. Durante el gobierno de Obama, el propio Biden promovió algunos de estos programas durante sus muchas visitas a Centroamérica. Por entonces, lideró una iniciativa para conseguir 750 millones de dólares para apoyar las reformas en el Triángulo Norte. Es un asunto que ha abordado desde su campaña presidencial, llegando a declarar que tiene intención de reducir la migración procedente de esta zona «abordando exhaustivamente sus causas fundamentales: los factores que empujan a la gente a abandonar sus países en primera instancia».
Relaciones con Venezuela y Cuba. El régimen autoritario de Venezuela, fuertemente respaldado por sus asesores cubanos, es una fuerza desestabilizadora clave para Estados Unidos en la región, y la presencia en el país de Rusia, Irán y China no hace sino aumentar su importancia. Además, el Gobierno de Caracas ha estado colaborando con los cárteles de la droga que operan desde Colombia, que ha sido un socio estratégico de Estados Unidos durante años.
El expresidente Trump y su equipo centraron su política con Venezuela en fuertes sanciones económicas y en el aislamiento del gobierno del presidente Nicolás Maduro, además del apoyo a los líderes de la oposición democrática. Muchos críticos del actual gobierno de Caracas piden que se mantenga la máxima presión sobre el régimen, ya que desconfían del posible diálogo y de las negociaciones entre el gobierno de Estados Unidos y la administración de Maduro.
Los colaboradores del presidente Biden han declarado que el gobierno no tiene planes de levantar las sanciones ni la acusación contra Maduro por narcotráfico. Tanto el actual secretario de Estado, Antony Blinken, como el propio Biden han reconocido también el carácter autoritario del régimen venezolano y se han comprometido a trabajar para conseguir avances en materia de derechos humanos y democracia. Asimismo, el Gobierno de Biden anunció recientemente que los venezolanos en Estados Unidos podrán solicitar un estatus legal temporal en el país porque no es seguro volver al suyo en la situación actual. Altos funcionarios añadieron que Estados Unidos proporcionará ayuda humanitaria a las naciones vecinas que han acogido a millones de refugiados venezolanos huidos de su país. El nuevo gobierno también trabajará con la oposición democrática en Venezuela, lo que será una tarea no poco delicada, dado que cada vez está más fracturada y ha perdido impulso.
Por otro lado, es posible que los métodos de este Gobierno varíen de los utilizados por su predecesor y se centren en un enfoque multilateral para negociar con el régimen de Caracas junto con otras naciones. También es probable que la retórica se aleje de las amenazas militares y apunte a una crítica al gobierno venezolano, pero dejando suficiente espacio para negociar. Es probable que en las conversaciones con Caracas destaque la figura del representante Gregory Meeks (demócrata de Nueva York), quien conoce personalmente a Maduro desde 2002 y ha visitado Venezuela en varias ocasiones. Es el actual presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes y ha declarado que está dispuesto a servir de enlace si el presidente Biden lo requiere.
El planteamiento de Biden sobre la política entre Estados Unidos y Cuba también tendrá relevancia, no solo para la relación entre esos dos países, sino también por la situación en Venezuela. Desde el principio, el gobierno cubano ha desempeñado un papel fundamental en el sostenimiento del gobierno del fallecido Hugo Chávez y ahora también del de Maduro. Estos esfuerzos se intensificaron primero cuando Chávez fue brevemente desbancado del poder en 2002 y, más tarde, cuando Maduro se enfrentó a masivas protestas democráticas que llevaron a su régimen al borde del colapso en 2019. Los servicios de inteligencia, seguridad y propaganda cubanos siguen teniendo un papel fundamental, por lo que es difícil que la política que Estados Unidos mantenga con un país pueda desvincularse de la que mantenga con el otro.
En cuanto a Cuba, el presidente Biden ha manifestado que tiene previsto volver a la mesa de negociaciones para retomar el diálogo que se inició cuando Obama restableció las relaciones diplomáticas en 2015. Si elige ese camino, sería prudente condicionar esas conversaciones a la obtención de concesiones, como la liberación de presos políticos y el respeto de los derechos humanos. También podría ejercer presión en materia de derechos laborales en Cuba, ya que el gobierno de La Habana se queda con la mayor parte de los salarios de los cubanos que trabajan para empresas extranjeras y exige su apoyo político si quieren mantener sus empleos.
Muchos observadores, incluidos algunos que apoyan el diálogo, han señalado que el gobierno Biden debería tener cuidado para no llegar a un compromiso «vacío», es decir, que Estados Unidos debería asegurarse de obtener concesiones en materia de derechos humanos en cualquier negociación con La Habana. Como declaró recientemente el exsecretario de Estado, John Kerry, que prestó sus servicios durante la era Obama: «Es justo decir que todo el mundo comparte un poco la decepción sobre el rumbo que tomó el gobierno de Cuba [en esas negociaciones]… Cuba pareció endurecerse después de que se dieran los primeros pasos».
Durante la fase de acercamiento, los grupos de derechos humanos denunciaron una mayor persecución porque las fuerzas de seguridad del Estado cubano siguieron deteniendo y persiguiendo a los activistas prodemocráticos. Además, numerosos informes han señalado que el «Síndrome de La Habana», una enfermedad que padecieron los diplomáticos estadounidenses y canadienses destinados en La Habana durante las negociaciones entre Estados Unidos y Cuba fue provocada deliberadamente por la radiación de microondas dirigidas. El papel que concretamente desempeñaron los cubanos es objeto de debate, pero los expertos creen que estuvieron involucrados de alguna forma. Como escribió recientemente la exsubsecretaria de Estados Unidos para Asuntos del hemisferio occidental, Kimberly Breier: “El origen exacto de las lesiones sigue siendo incierto, pero las pruebas que se conocen y que siguen apareciendo sugieren que el régimen cubano es culpable, si no por comisión, al menos por omisión”.
Son muchos los asuntos importantes en la región que el nuevo presidente tendrá que abordar, como la lucha contra la actual pandemia de la COVID-19, la inmigración, la creciente influencia de China, el comercio, la seguridad, la ayuda exterior y la política hacia Venezuela y Cuba. Cada uno de ellos plantea problemas singulares que requieren soluciones diferentes, pero es probable que el enfoque general del nuevo gobierno ponga especial énfasis en la diplomacia y el diálogo.
El presidente Biden también se involucrará más en la toma de decisiones que su predecesor, dada su familiaridad con los países latinoamericanos. Los visitó en repetidas ocasiones y lideró varias iniciativas cuando fue vicepresidente de Obama, lo que le confiere profundos conocimientos de esta región. La realidad de cada país requerirá atención y soluciones individualizadas, pero las cuestiones generales descritas son las que pondrán a prueba a su equipo de política exterior y definirán las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica durante su mandato.
