Sistema de vivienda y estado del bienestar. El caso español en el marco europeo

Jordi Bosch, Universitat Pompeu Fabra

Carme Trilla, Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona

Adaptación: Xavier Aguilar

Observatorio Social La Caixa

Pie de foto: El derecho a la vivienda es, sobre el papel, uno de los pilares fundamentales del estado del bienestar, al igual que la educación, la sanidad o los servicios sociales.

El derecho a la vivienda es, sobre el papel, uno de los pilares fundamentales del estado del bienestar, al igual que la educación, la sanidad o los servicios sociales. Las posibilidades de acceder a un hogar digno las determina el sistema de vivienda, es decir, el marco en el que confluyen e interactúan todos los agentes (públicos y privados) con intereses y competencias es este ámbito. Los agentes del sistema de vivienda son, de entrada, la sociedad que genera la demanda inmobiliaria, gestionada a través del mercado residencial y, en menor medida, los operadores privados y las entidades del tercer sector. Sobre el mercado residencial actúan también el sector financiero y la Administración pública (que condicionan la evolución del sistema con sus decisiones). Las características específicas de cada sistema de vivienda están definidas por el tamaño y la fuerza de los distintos actores. La eficacia de esta estructura para dar respuesta a los derechos y necesidades de la población dependerá del tipo de relaciones que tengan entre sí y del marco legal que los regule.

Las burbujas y las crisis afectan a los hogares con menores recursos

En el caso español, la entrada tardía en un régimen de políticas públicas encaminadas al estado del bienestar ha causado una evolución del sistema de vivienda más lenta que en otros países del entorno. Además, la Administración ha priorizado otras políticas sociales, más que las enfocadas a garantizar el acceso a una vivienda digna. Esta falta de protección en materia de vivienda ha tenido un efecto devastador en numerosas familias a raíz de la burbuja inmobiliaria y el posterior estallido de la crisis económica.

Desde el año 2000 hasta que estalló la burbuja, en 2008, los precios de la vivienda en España siguieron –como en la mayoría de los países europeos– patrones especulativos, encareciéndose un 93%. La subida fue muy superior a la de los salarios, lo que empeoró progresivamente la accesibilidad económica de las viviendas y obligó a las familias a redoblar los esfuerzos para asumir el coste residencial. Con el estallido de la burbuja, a pesar de la bajada de precios, la situación empeoró debido al repentino aumento del paro y a los recortes salariales, en un entorno de alta deuda hipotecaria en muchos hogares.

En estas circunstancias, por lo tanto, el sistema de vivienda español presenta grandes dificultades para asegurar un hogar en condiciones al conjunto de la población. Según el Defensor del Pueblo, en 2013 había en España unas 400.000 personas esperando para acceder a una vivienda protegida. Por otra parte, entre 2007 y 2016 se llevaron a cabo 720.000 ejecuciones hipotecarias y 327.000 desahucios, de acuerdo con los datos del Consejo General del Poder Judicial.

Pie de foto: Gráfico 1. ¿Dónde cuesta más pagar el alquiler? Porcentaje de hogares en régimen de alquiler que dedican más del 40% de su renta disponible a pagarlo.

En los últimos años, la crisis ha afectado especialmente a los inquilinos. Entre 2013 y 2016 el ritmo de desahucios fue de unos 36.000 por año, y, según datos de Eurostat, en 2015 España fue el país de la Unión Europea en el que más personas que vivían en régimen de alquiler tuvieron que dedicar una mayor parte de sus ingresos a pagar la vivienda. Si además se tiene en cuenta que la tasa de riesgo de pobreza es muy superior entre los inquilinos en comparación con la de la población en general, más allá de los que perdieron el piso son muchas más las familias que están en situación de fragilidad.

En este sentido, un indicador útil es la tasa de sobreesfuerzo en vivienda, es decir, el porcentaje de la población que reside en hogares en los que el coste (hipoteca o alquiler) representa más del 40% de los ingresos totales que perciben sus ocupantes. Según este indicador y dividiendo la población en cinco grupos de rentas, en España el 38,4% de las familias con rentas más bajas se encuentran en esta situación de sobreesfuerzo, lo que supera la media europea. En cambio, entre los hogares del siguiente grupo de rentas esta tasa ya cae al 11%, por debajo de la media continental. Centrándonos específicamente en el segmento del mercado de alquiler, la tasa de sobreesfuerzo de la población en general asciende al 43% y es, con mucho, la más elevada de Europa.

Muchos propietarios y poca atención al alquiler

En España el alquiler ha sido tradicionalmente minoritario y tenido en menos por las políticas públicas en materia de vivienda, que han tendido a apostar por la propiedad. Con un sistema residencial marcado por un altísimo índice de propietarios (un 76,6% según el INE, 2017), el desequilibrio entre la oferta y la demanda de alquiler ha favorecido la actual tendencia alcista de los precios. Naturalmente, esto ha perjudicado a las familias con menos recursos, que son las que tienden a este tipo de tenencia de vivienda.

Si se presta atención a los hogares más vulnerables, puede incidirse positivamente en el sistema residencial articulando una estructura de alquiler social. En la actualidad, sin embargo, el peso de la vivienda de alquiler social respecto al total de viviendas en España es de los más bajos de Europa. Según una de las evaluaciones más precisas y recientes, a cargo de Amnistía Internacional (2015), en España existen unos 276.000 hogares sociales de alquiler, lo que representa tan solo el 1,5% del parque de viviendas. En Europa, solo Letonia (con un 0,4%) y Grecia y Chipre, que no tienen, presentan registros inferiores. En la parte alta, los Países Bajos (30%), Austria (24%) y Dinamarca (20%) son los países que disponen de mayor oferta.

Esta carencia se explica por qué históricamente la acción pública ha priorizado el acceso a la propiedad mediante la vivienda protegida de compraventa, impulsada sobre todo por un sistema de ayudas a la construcción y a la compra con beneficios fiscales. El escaso desarrollo del parque público o social de vivienda ha sido un rasgo distintivo del entorno español y es un factor más que contribuye a entender los problemas para satisfacer las necesidades de alojamiento.

Pie de foto: Gráfico 2. ¿Tenemos suficiente alquiler social? Porcentaje del parque de vivienda en régimen de alquiler social.

Desde 1952 hasta hoy, la producción de viviendas protegidas de venta o alquiler se ha mantenido a niveles muy moderados, casi siempre por debajo de las 200.000 unidades anuales. Así, en este mismo período, se han edificado unos 6,8 millones de viviendas con alguna modalidad de protección, según datos del ministerio de Fomento. Eso representa el 26% del parque residencial total, estimado en 25,5 millones de viviendas. Por lo tanto, estas viviendas han sido insuficientes para satisfacer las necesidades de la ciudadanía. Como el marco legal no ha velado por preservar la función social de estas construcciones a lo largo de toda su vida útil, este parque de viviendas ha ido pasando a manos privadas y el sector público no ha podido dotarse de recursos residenciales para hacer frente a las necesidades de las sucesivas generaciones. Actualmente, la demanda potencial de vivienda social se calcula en 1,5 millones de hogares y, según las proyecciones demográficas, podría ascender hasta los 2,6 millones en el año 2030.

Una desatención pública endémica

De los principales pilares que sostienen el estado del bienestar en España, la vivienda es el componente que tiene –y que tradicionalmente ha tenido– menor consideración dentro de los gastos de protección social. En España, el presupuesto en protección social supone el 40% del total del gasto público (en 2016). Las pensiones, la asistencia sanitaria y las prestaciones por desempleo se llevan la mayor parte de este presupuesto de protección social, mientras que el gasto en vivienda queda por debajo del 0,1% del gasto público total y del 0,2% del gasto social. En cambio, la media que se le dedica en el conjunto de países de la Unión Europea es mucho más alta, ya que se sitúa en el 2,6% del gasto social. 

Además, el gasto público en vivienda en España ha sido más reactivo que proactivo. En lugar de actuar de forma anticíclica, en previsión de las necesidades, en la mayoría de ocasiones se ha dedicado a intentar contener los daños sociales generados por las fases de crecimiento inmobiliario, especialmente los ‘booms’ de los períodos 1985-1991 y 1997-2009, cuando se reforzó el gasto.

En todo caso, la tímida evolución de la inversión –sostenida con el argumento de que el mercado libre ya resulta suficientemente ágil para cubrir las necesidades de la población– demuestra la escasa voluntad política de fortalecer de forma decidida la política de vivienda y desarrollar una política eficaz de provisión pública de viviendas o de apoyo a los costes de los hogares.

Pie de foto: Gráfico 3. ¿Cómo se reparte el gasto social y qué parte corresponde al gasto de vivienda? Reparto del gasto en protección social, como porcentaje del gasto público total.

El presupuesto en protección social supone (en 2016) el 39,9% del gasto público. Las pensiones, la asistencia sanitaria y las prestaciones de desempleo se llevan la parte del león de este presupuesto de protección social. El gasto público en vivienda ni siquiera llega al 0,2% del gasto público en protección social y se queda en el 0,1% del gasto público total.

Los problemas de vivienda afectan a todas las dimensiones de la vida

El bajo gasto social en vivienda provoca unos desajustes que, paradójicamente, sobrecargan otras prestaciones del estado del bienestar, lo que a su vez afecta a las arcas del Estado. Numerosos estudios coinciden en que la falta de una vivienda digna afecta a la calidad de vida de numerosas familias, puesto que unas buenas condiciones residenciales se relacionan con mayores niveles de bienestar físico y psicológico. Por el contrario, no disponer de una vivienda digna y apropiada en cuanto a condiciones físicas y económicas afecta negativamente a la salud, el desarrollo educativo de los niños y las necesidades de asistencia y de servicios sociales de las personas más vulnerables del hogar.

La sobreocupación de los pisos, por ejemplo, es una fórmula habitual para reducir gastos, pero también es un factor de riesgo importante para sufrir enfermedades infecciosas, problemas dermatológicos y cuadros de angustia, entre otras afecciones. La falta de mantenimiento en los hogares implica más posibilidades de sufrir accidentes domésticos y el estrés residencial causa varios problemas de salud mental. En este sentido, la Plataforma de Afectados por las Hipotecas (PAH, 2013) sostiene que el 77% de las personas afectadas han sufrido un alto nivel de ansiedad, además del hecho de que, por su situación económica, tienen dificultades para comprar ropa (70%) e incluso alimentos (45%). Por su parte, la pobreza energética facilita la aparición de problemas cardiovasculares y respiratorios, especialmente en personas mayores, e intensifica otras afecciones ya existentes como la diabetes, la artritis o el reuma. Además, también se asocia a una sobremortalidad invernal.

Estas y otras disfunciones hacen que en España los costes directos e indirectos que tiene el impacto en la salud de una vivienda inadecuada se eleven hasta los 22.350 millones de euros anuales, un valor solo superado por el Reino Unido y Polonia en el entorno europeo. Por todo ello, se calcula que por cada tres euros invertidos en la mejora de las condiciones residenciales de la población se produce un ahorro de dos euros en el sistema sanitario, según los parámetros de la media de la Unión Europea.

Aparte de afectar a la salud, los problemas derivados de la vivienda tienen incidencia en la educación, ya que incrementan de manera indirecta las posibilidades de absentismo y fracaso escolar, y también sobrecargan los programas de atención a la vejez, por ejemplo, si, cuando se llega a la edad de jubilación, aún quedan pendientes un gran volumen de pagos asociados a la vivienda.

Una situación común a todos los modelos de estado del bienestar

Estos datos y situaciones, tras los cuales se halla el sufrimiento de muchas personas, constatan el fallo del sistema de vivienda en la provisión de una vivienda digna y adecuada a toda la población, de modo que se puede concluir que el modelo español de estado del bienestar no resulta eficiente para dar cobertura y seguridad a los hogares más débiles. A falta de políticas de vivienda previsoras, se ve obligado a cubrir déficits, carencias y sufrimientos con gastos sociales de emergencia, paliativos, más costosos y menos eficaces de cara a asegurar el derecho a la vivienda y a evitar el sufrimiento posterior.

Aunque los distintos índices muestran una de las situaciones más delicadas a nivel europeo, el español no es un caso único, sino que pueden encontrarse casos similares en países que pertenecen a regímenes diferentes del modelo mediterráneo de estado del bienestar. En España, la media del porcentaje de renta disponible del hogar destinada a la vivienda es del 19,8% para el conjunto de la población y del 38,4% para la población que sufre riesgo de pobreza, pero países con un modelo corporativista como Bélgica, Francia y los Países Bajos presentan valores similares. Pasa lo mismo en algunos países de los modelos socialdemócrata (Finlandia), liberal (Irlanda) y en transición (Eslovaquia).

Este último modelo es el único que muestra un comportamiento relativamente homogéneo, con un esfuerzo económico para la vivienda por debajo de la media europea, mientras que dentro de los demás modelos (socialdemócrata, corporativista, liberal y mediterráneo) es normal encontrar una gran disparidad según los países, con casos de valores muy elevados. De ello se deduce que no existe una relación clara entre los modelos de estado del bienestar y los costes residenciales relativos.

Por lo tanto, la explicación a esta disparidad debería buscarse en la multitud de factores que influyen en el esfuerzo residencial, tales como la evolución del precio de la vivienda, el porcentaje de la población con un piso en propiedad sin pagos pendientes, el ritmo de formación de nuevos hogares, el desempleo estructural y coyuntural, el alcance de las políticas de vivienda, el desarrollo económico, etc.

Pie de foto: Gráfico 4. ¿Qué modelo de estado de bienestar es más eficaz para garantizar el acceso a la vivienda? Modelos de estado del bienestar y sobreesfuerzo en el pago de la vivienda en función de la renta.

Mirando hacia delante

Los problemas de vivienda –bastante generalizados y especialmente intensos en España– han provocado que el derecho a una vivienda digna recogido en el artículo 47 de la Constitución española sea hoy por hoy más una utopía que uno de los pilares del estado del bienestar. Se tiende a creer que el mercado garantizará esta cobertura de forma natural, pero los datos aportados sobre la necesidad de vivienda social y el sobreesfuerzo económico de muchas familias demuestran lo contrario. Esta situación, combinada con la insuficiencia de recursos e instrumentos de intervención, lleva a la sociedad a vivir los problemas de la vivienda como un mal endémico. Si no se efectúan cambios en el sistema de vivienda, parece evidente que mantener esta dinámica conllevará un aumento de las desigualdades. Asimismo se generará más tensión por el estado del bienestar, ya que se vulnerarán otros derechos fundamentales; como se ha visto, el descanso, la salud y la educación pueden quedar comprometidos.

La política de vivienda, pues, debería librarse de este bajo protagonismo histórico y ganar peso si se quiere proteger la vivienda como un bien de primera necesidad que tiene un gran impacto en los presupuestos familiares y, sobre todo, en la calidad de vida y el bienestar de las personas. En este sentido, una de las prioridades debería ser incrementar el parque de alquiler social, que actualmente es uno de los más bajos del continente, con menos de diez viviendas por cada millar de ciudadanos. Así se reduciría el esfuerzo económico de la población más afectada y empezaría a ponerse fin a la manifiesta incapacidad del mercado libre de ofrecer unas condiciones residenciales adecuadas para toda la población. Hay que incidir también en el hecho de que invertir más en política de vivienda tendría un efecto positivo en las demás políticas públicas relacionadas con el estado del bienestar. La evidencia científica en este último punto es incontestable: con más viviendas dignas y adecuadas en términos físicos y económicos se reducirían los problemas de salud, mejoraría el desarrollo educativo de los niños, y las necesidades asistenciales y de servicios sociales de los miembros más vulnerables del hogar irían a la baja, reduciendo así la tensión de todos estos servicios.