La conférence sur l'avenir de l'Europe et la réforme institutionnelle

En fait, je devrais commencer par corriger le titre de mon propre article et y introduire un "non", car, au train où vont les choses, il semble que la Conférence sur l'avenir de l'Europe s'oriente, sans direction claire, vers la non-réforme des institutions européennes.

C'est en effet l'intention déclarée. Et il est quelque peu embarrassant de constater que, précisément au moment où un leadership fort des institutions européennes est le plus nécessaire face aux énormes défis auxquels l'UE est confrontée aujourd'hui - à l'intérieur et à l'extérieur de ses frontières - la pression semble s'accentuer pour qu'elles deviennent inutiles ou, à tout le moins, restent aussi faibles qu'elles le sont aujourd'hui. C'est un paradoxe flagrant que, lorsque, après la débâcle en Afghanistan, la nécessité d'une autonomie stratégique pour l'UE est défendue à juste titre, et qu'il est même proposé qu'il y ait une armée européenne, il n'y a pas d'institution permanente et cohésive qui puisse prendre la décision de mobiliser cette armée et de l'envoyer accomplir des tâches militaires dans des zones de guerre, et ils ne veulent pas qu'il y en ait. En effet, ni le Conseil des affaires étrangères ni le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité - actuellement l'Espagnol Josep Borrell - n'ont cette capacité à part entière et dépendent de l'accord unanime des 27 États.

Et pourtant, l'objectif d'une telle réforme, qui nécessiterait une modification des traités, n'est pas à l'ordre du jour de la Conférence sur l'avenir de l'Europe. En effet, l'actuel président du Conseil européen, Charles Michel - alors qu'il était encore Premier ministre de la Belgique -, dans un discours prononcé le 3 mai 2018 devant la session plénière du Parlement européen, au cours de laquelle l'avenir de l'Europe était débattu, a soutenu qu'une modification des traités en ce moment " serait même contre-productive ", ce qui ne l'a pas empêché, cependant, de parler au même moment de l'existence d'une " crise de foi fondamentale " dans les institutions. En fait, le discours de Michel s'inscrivait dans une série de débats au cours desquels le Parlement européen a invité tous les premiers ministres des États membres de l'UE à s'exprimer sur l'avenir de l'Europe, ses défis et ses besoins. Lors de ces débats, qui se sont déroulés entre janvier 2018 et avril 2019, pas un seul Premier ministre n'a fait référence à la nécessité de réformer les institutions et de les rendre plus fortes, plus représentatives et plus efficaces. Il n'est donc pas surprenant que, lorsque le Conseil a défini sa position finale sur l'objectif de la conférence sur l'avenir de l'Europe en juin 2020, il ait adopté ce que le Conseil lui-même a appelé une "approche axée sur les politiques", c'est-à-dire que l'important était le débat sur les politiques à suivre et non sur les institutions qui devraient adopter et mettre en œuvre ces politiques.

En ce sens, d'ailleurs, un large consensus s'est dégagé entre les institutions - le Parlement européen, le Conseil et la Commission - sur ce que devraient être ces politiques autour desquelles le débat de la Conférence devrait se concentrer : la transition verte, la transformation numérique, la réaffirmation et la protection des valeurs de l'UE, les défis sociaux (migration, santé, égalité, intégration, emploi), et la position de l'UE dans le contexte international. L'idée était avant tout de se concentrer sur les "questions présentant un réel intérêt pour les citoyens" et de mener un processus ouvert et intensif de participation citoyenne, en encourageant les consultations et les panels de dialogue citoyen. Le seul aspect de nature institutionnelle sur lequel les institutions s'accordent pour réformer est, d'une part, de consolider le système des têtes de liste (selon lequel la tête de liste la plus votée aux élections du Parlement européen doit être nommée président de la Commission européenne) et, d'autre part, d'introduire des listes transnationales, ce qui signifie qu'un certain nombre de députés européens doivent être élus dans une circonscription européenne, par le biais de ces listes, et pas seulement - comme c'est le cas actuellement - dans le cadre de circonscriptions nationales.

En principe, l'intention ne pourrait être plus louable : une participation ouverte et une attention exclusive aux intérêts des citoyens. Dans le même temps, cependant, les réformes nécessaires des institutions qui doivent mener à bien les politiques qui intéressent les citoyens sont oubliées, ou plutôt, expressément reléguées. Cet exercice n'est pas nouveau, nous l'avons déjà vu, et le résultat ne pourrait être plus décourageant : frustration, désenchantement et aliénation des citoyens qui sont censés être écoutés et entendus.

Des termes tels que la participation des citoyens ou la prise en compte de leurs véritables intérêts ont traditionnellement été utilisés dans les débats sur les réformes et l'avenir de l'UE comme un écran de fumée pour détourner l'attention et dissimuler l'objectif premier de la réforme de l'UE : sa consolidation en tant qu'entité politique supranationale, en accentuant le processus d'intégration politique et économique et en la dotant d'institutions solides, cohérentes et démocratiques. Des institutions qui, en vérité, sont capables d'agir efficacement, plus en représentation des citoyens européens, que - comme c'est le cas actuellement - en représentation des intérêts particuliers des États membres.

Le projet européen est aujourd'hui un processus en construction ; il s'agit, comme l'indique l'article premier du traité sur l'Union européenne, d'une "étape dans le processus de création d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe". Une union dans laquelle, en outre, les décisions doivent être prises "dans la plus grande transparence possible et le plus près possible du citoyen". Je ne pense donc pas que le grand débat d'aujourd'hui doive porter sur la définition des objectifs et des politiques de l'UE. Les traités les définissent déjà de manière très détaillée et très longue, et ce qui n'y figure pas, dans ce domaine, est parfaitement définissable - comme c'est d'ailleurs déjà le cas - dans l'agenda stratégique du Conseil, ou dans le programme politique de la Commission. Il n'y a donc pas besoin d'une conférence sur l'avenir de l'Europe. Cependant, une telle conférence est nécessaire pour aborder les réformes qui comptent vraiment dans la structure et le fonctionnement institutionnels de l'UE, et pour mener à bien les réformes correspondantes des traités.

Et, en vérité, il n'est pas nécessaire de se donner beaucoup de mal ou d'organiser des forums extraordinaires pour essayer de trouver ce qui est nécessaire. C'est déjà fait. Ainsi, dans un merveilleux exercice de réflexion sur ce qu'il appelait alors sa vision de l'avenir de l'Europe, le Parlement européen a adopté en 2017 trois importantes résolutions sur les réformes possibles de la structure institutionnelle de l'UE, sur le fonctionnement des institutions, et sur les réformes financières et la capacité budgétaire de la zone euro, résultat de trois rapports étendus et détaillés rédigés par des parlementaires de premier plan issus des trois forces politiques les plus pertinentes du Parlement à l'époque : Mercedes Bresso (S&D) et Elmar Brok (PPE), la première ; Guy Verhofstadt (ALDE), la deuxième ; et Reimer Böge (PPE) et Pervenche Berès (S&D), la troisième.

Là, avec une grande modération et en essayant de ne pas faire une réforme radicale des traités, il a été proposé, entre autres, de transformer le Conseil en une véritable chambre législative - le Sénat de l'Europe - en réduisant le nombre de ses formations et en les transformant en comités préparatoires à ses travaux ; d'abolir l'unanimité au Conseil et d'introduire le vote à la majorité qualifiée pour les décisions sur toutes les questions relevant de la compétence de l'Union ; de transformer la Commission en le véritable - et unique - pouvoir exécutif de l'UE, en réduisant le nombre de ses membres ; de consolider le système des têtes de liste pour élire le président de la Commission ; de créer un Conseil spécial pour les questions de l'UE, en réduisant le nombre de ses membres ; de consolider le système des têtes de liste pour élire le président de la Commission ; et de créer un Conseil spécial pour les questions de l'UE, avec un rôle spécial pour le président de la Commission et le président du Conseil ; créer un Conseil spécial pour les questions de défense, présidé par un nouveau ministre de la défense de l'UE, vice-président de la Commission ; créer un ministre des finances de l'UE, vice-président de la Commission, capable de piloter toute la politique économique et financière de l'UE et de présider l'Eurogroupe ; donner un rôle plus important au Parlement européen, notamment le pouvoir d'initiative législative et le pouvoir de contrôle sur toutes les politiques de l'UE, y compris la politique financière et la politique étrangère et de sécurité commune ; créer un Fonds monétaire européen, qui absorberait le Mécanisme européen de stabilité et aurait la capacité d'emprunter et de prêter de l'argent si nécessaire.

En vérité, ce n'est pas non plus la réforme que j'aurais recherchée, et j'aurais aimé aller plus loin dans la consolidation d'un modèle fédéral et parlementaire de gouvernance de l'UE. J'aurais toutefois préféré que ce soit l'objectif du débat de la conférence sur l'avenir de l'Europe, plutôt qu'un débat éthéré sur les modèles de participation des citoyens et la définition de politiques déjà définies. La Méditerranée a été découverte il y a de nombreuses années. La question est de savoir comment s'y retrouver.

Antonio Bar Cendón, professeur de droit constitutionnel et professeur Jean Monnet "ad personam" à l'université de Valence.