L'engagement du Sud pour la paix en Ukraine
La Russie et l'Ukraine se préparent à une offensive de printemps avec des niveaux accrus d'implication militaire. Jusqu'à présent, les débordements dans la région ont été évités, malgré plusieurs attaques de drones sur des bases russes en Crimée occupée et dans l'ouest de la Russie, ainsi que le bombardement du pont de Kertch, qui relie la Crimée à la péninsule russe de Taman, en octobre 2022, un jour après le 70e anniversaire du président Poutine. Il n'est pas exclu qu'une escalade du conflit ou une impasse prolongée et coûteuse puisse conduire à une escalade et impliquer activement l'OTAN ou l'un des États de la ligne de front avec l'Ukraine.
Les perspectives de pourparlers de paix entre les parties en conflit sont éloignées après deux initiatives de la Turquie au printemps 2022. Il n'y a pas d'intermédiaire crédible et neutre doté d'un pouvoir de convocation, bien qu'il y ait eu deux échanges majeurs de prisonniers entre l'Ukraine et la Russie en février, et un autre échange de plus de 200 prisonniers de guerre le 7 mars 2023. L'initiative sur les céréales de la mer Noire (BSGI), négociée par les Nations unies et la Turquie, reste opérationnelle (CNUCED, 2023), bien qu'à un rythme relativement lent. Sa prolongation à partir du 18 mars est incertaine au-delà de 60 jours à la suite d'une récente réunion des Nations unies et des parties au conflit à Genève.
Les pays influents du Sud, tels que le Brésil, l'Inde et l'Indonésie, ont généralement évité de prendre parti dans le conflit et sont restés en marge de la polarisation. 32 pays ont choisi de s'abstenir sur la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies du 23 février sur l'Ukraine qui appelait au retrait des troupes russes et condamnait l'agression contre l'Ukraine. Parmi eux, l'Inde et l'Afrique du Sud, puissants membres du G20. L'Inde a bloqué une déclaration finale mentionnant l'agression russe contre l'Ukraine lors de la réunion des ministres des affaires étrangères du G20 qu'elle a accueillie le 25 février.
Compte tenu des échecs de la diplomatie traditionnelle et de la résolution des conflits en Ukraine, la contribution des acteurs du Sud devient plus urgente et pertinente, d'autant plus qu'ils continuent d'être affectés par les effets globaux de la guerre. Le Groupe de réaction aux crises mondiales des Nations unies (GCRG) a suivi les chocs cumulés sur la sécurité alimentaire, les prix de l'énergie et l'inflation depuis mars 2022 (UNSDG, 2022). En particulier, l'effet décalé de la hausse des coûts des engrais, qui ont augmenté de 199 % entre mai 2020 et fin 2022, a pesé sur la production alimentaire mondiale, y compris sur la culture du riz dans de nombreux pays en développement et économies émergentes du Sud (Broom, 2023). La Russie est un important producteur et exportateur d'engrais. D'éminents chercheurs et conseillers tels que le professeur Jeffrey Sachs et l'ancien diplomate allemand et ancien chef de la Conférence de Munich sur la sécurité (MSC) Wolfgang Ischinger ont fait valoir que le Sud et la Chine peuvent jouer un rôle constructif en contribuant à ramener la paix en Ukraine. Les pays à tendance populiste tels que le Brésil, le Mexique et l'Afrique du Sud ont également des relations avec la Chine qui remontent à l'ère soviétique (Brown 2013). Le récent accord conclu à Pékin entre l'Arabie saoudite et l'Iran, qui a d'importantes implications pour le Moyen-Orient (Turak, 2023), oblige à examiner de plus près les possibilités offertes par la position en 12 points de la Chine sur l'Ukraine.
La Chine a officiellement présenté sa position en 12 points sur la paix en Ukraine le 24 février 2023, date anniversaire de l'invasion russe. Cette position est la première mesure publique prise par la Chine en faveur de la paix en Ukraine après une période de neutralité mitigée au cours de laquelle une grande attention a été accordée aux liens stratégiques avec la Russie. La Chine avait déclaré son "partenariat sans restriction" avec la Russie juste avant le déclenchement de la guerre et s'était abstenue de condamner l'invasion. Les liens économiques bilatéraux ont été renforcés par l'augmentation des importations de pétrole en provenance de Russie, qui a remplacé l'Arabie saoudite en tant que principal fournisseur de pétrole de la Chine. Le commerce bilatéral a atteint le chiffre record de 190 milliards de dollars en 2022 et les transactions libellées en yuans ont considérablement augmenté sur le marché russe afin de contourner les sanctions occidentales. Pékin a tenu Moscou informée des 12 points avant leur publication et son principal responsable de la politique étrangère, Wang Yi, a été reçu non seulement par son homologue Lavrov, mais aussi par le président Vladimir Poutine. Le 22 février, la Russie a déclaré qu'elle se félicitait que la Chine joue un rôle plus actif dans les efforts visant à résoudre le conflit en Ukraine et qu'elle appréciait l'"approche équilibrée" de la Chine.
Cette position permet de présenter la Chine comme un pays pacifique et rappelle à la Russie et aux États-Unis, en tant que membres du Conseil de sécurité des Nations unies, leur obligation de rechercher des solutions pacifiques. Elle détourne également les critiques selon lesquelles la Chine aurait ignoré le conflit en Ukraine. La Chine avait publié des principes pour la paix mondiale dans son Initiative de sécurité globale (ISG) avant de prendre position sur l'Ukraine. L'intention était de communiquer la vision chinoise d'une sécurité commune, globale, coopérative et durable, selon le ministère des Affaires étrangères chinois. En particulier, les 12 points établissent un équilibre entre le respect de l'intégrité territoriale et les intérêts légitimes des pays en matière de sécurité, le rejet de la mentalité de la guerre froide et des alliances militaires, ainsi que la critique de l'utilisation de sanctions non imposées par les Nations unies. Alors que ces points visent l'OTAN et les États-Unis, la position de la Chine rejette non seulement l'utilisation d'armes nucléaires, mais aussi la menace de le faire, ce qui vise la Russie.
Les réactions occidentales aux 12 points ont été largement sceptiques, les États-Unis affichant les réactions les plus constantes et les plus négatives dès que le plan de paix chinois a été mentionné pour la première fois lors de la conférence de Munich sur la sécurité. La méfiance des États-Unis et la concurrence avec la Chine pour la domination mondiale ont façonné l'opinion américaine, aggravée par la crainte que la Chine ne profite de la distraction des États-Unis en Ukraine pour s'attaquer à Taïwan. Le secrétaire d'État américain a parlé à plusieurs reprises d'un prétendu soutien militaire chinois en préparation pour la Russie, et de hauts fonctionnaires américains, dont le président Joe Biden, ont suivi cette ligne, mettant en doute la crédibilité fondamentale de la position de la Chine sur l'Ukraine. Les experts de l'US Institute of Peace (USIP), une institution bipartisane de premier plan, ont convenu que la position chinoise n'était pas susceptible de contribuer à la cause de la paix (Freeman et Glantz, 2023). Les commentateurs américains conservateurs considèrent que Washington est dépassé par la proposition de paix chinoise, conçue pour mettre en évidence le manque de fiabilité des États-Unis dans une ère multipolaire (Brown, 2023).
En Europe, les réactions de l'Allemagne et de l'UE ont été un peu plus nuancées, entre déception et prudence, mais elles ont au moins semblé prendre en compte la position de la Chine sur l'Ukraine. Le plus haut responsable de la politique étrangère chinoise a entamé une tournée diplomatique régionale en Allemagne, en Italie, en France, en Hongrie et au Belarus avant le lancement des 12 points. La ministre allemande des Affaires étrangères, Annalena Baerbock, a déclaré à New York que la Chine, en tant que membre du Conseil de sécurité de l'ONU, avait l'obligation de défendre la paix et qu'un parapluie de l'ONU aurait été préférable pour la position de la Chine. Les experts analytiques allemands ont vu dans la Chine une tentative de diviser l'UE et les États-Unis (Legarda, 2023). Selon la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, l'UE a réagi avec prudence lors de l'examen des 12 points, estimant que la Chine avait pris parti. Elle a également fait remarquer que la Chine n'avait pas partagé un plan de paix, mais plutôt certains principes. D'autres réactions de l'UE ont été plus conformes à la position américaine.
La Hongrie, membre de l'UE, a ouvertement salué la position de la Chine sur l'Ukraine. Malgré les doutes que suscite l'initiative chinoise " la Ceinture et la Route " dans le voisinage européen (Bastian, 2022), l'UE est en principe intéressée par la réduction des perturbations économiques et commerciales résultant du conflit en Ukraine. Les points 11 et 12 de la position de la Chine sur l'Ukraine évoquent cet intérêt commun, y compris la reconstruction de l'Ukraine. Le coût de la reconstruction, estimé à 349 milliards de dollars, nécessite un vaste effort mondial auquel la Chine pourrait également participer. Les liaisons ferroviaires eurasiatiques continuent de fonctionner pour les expéditions de métaux rares critiques qui sont aujourd'hui encore plus demandés par les industries de défense de l'UE (Tirone et Nardelli, 2023). Interconnecté au réseau d'infrastructures de transport transcontinental plus large de l'initiative chinoise de la Ceinture et de la Route (BRI), une partie seulement du trafic est passée du corridor nord à travers la Russie au corridor médian à travers l'Asie centrale et le Caucase jusqu'à la Turquie, puis vers des destinations en Europe (Standish, 2022). Ces liaisons de fret sont importantes pour accélérer les grands efforts de reconstruction et le fonctionnement fiable des chaînes d'approvisionnement. Avant l'invasion russe de 2022, l'Ukraine s'est intéressée à la BRI et est devenue un acteur clé de l'initiative (Brown, 2023).
Après la publication des 12 points de la Chine, l'activité diplomatique autour du conflit a évolué de manière perceptible, surtout sur le théâtre européen le plus proche de l'Ukraine. Le président ukrainien a exprimé son intérêt pour une rencontre avec son homologue chinois. Il a également déclaré que, d'une manière générale, il était bon que la Chine commence à parler de l'Ukraine. L'Ukraine a présenté son propre plan de paix en 10 points lors du sommet du G20 en Indonésie en novembre dernier. Le président biélorusse a accepté une invitation pour une visite d'État à Pékin, où il a rencontré son homologue chinois Xi Jinping le 1er mars. Le ministre canadien des Affaires étrangères a déclaré aux médias le 10 mars que le Canada avait contacté la Chine pour qu'elle parle également au président ukrainien Volodymyr Zelenskiy, et pas seulement à la Russie, lors de la récente réunion du G20. Le président français Macron a annoncé qu'il prévoyait de se rendre en Chine au début du mois d'avril. Ces visites de dirigeants sont loin d'être délibérément séquencées et n'offrent aucune garantie contre une éventuelle escalade militaire. Elles favorisent toutefois un environnement plus propice au dialogue et découragent les avancées excessives dans le conflit.
S'adressant aux médias le 7 mars, le porte-parole du Kremlin a expliqué qu'un grand pays, puissant et autoritaire comme la Chine ne pouvait pas ne pas faire entendre sa propre voix sur les questions prioritaires de l'agenda mondial. Il a ajouté que Moscou était très attentif à toutes les idées de ses collègues à Pékin. La première visite d'État du président Xi Jinping après sa réélection pour un troisième mandat sans précédent a été confirmée à Moscou du 20 au 22 mars, à l'invitation du président Poutine. Dans le cadre de cette visite, le ministre chinois des Affaires étrangères s'est entretenu avec son homologue ukrainien et a exhorté Kiev et Moscou à reprendre les pourparlers de paix dès que possible, tandis que l'importance de l'intégrité territoriale de l'Ukraine aurait figuré dans cet échange, en référence au premier point de la position chinoise.
Outre l'accélération du rythme diplomatique général, la position de la Chine incite également les pays non alignés du Sud à s'engager davantage en faveur de la paix en Ukraine. Bien que le rythme politique reste trop limité pour agir en tant que médiateurs, ces pays peuvent se mobiliser d'une nouvelle manière pour instaurer la confiance entre la Russie et l'Ukraine. Le président brésilien Lula da Silva a déjà fait part de la volonté du Brésil de discuter avec d'autres pays et de participer à toute initiative liée à la consolidation de la paix et au dialogue lorsqu'il s'est entretenu avec son homologue ukrainien au début du mois de mars. Il doit se rendre en Chine et en Russie et a déjà proposé l'implication d'acteurs mondiaux plus neutres pour mettre fin à la guerre en Ukraine.
Il reste à voir si le Sud mondial fera de la diplomatie un engagement positif pour la paix, par exemple sous la forme d'un groupe de contact consultatif, ou s'il acceptera que la Chine soit à l'origine des premières mesures de confiance. Par exemple, la position de la Chine sur l'Ukraine est explicitement spécifique à la mise en œuvre de l'initiative sur les céréales de la mer Noire (point 9), qui a permis l'exportation de 25 millions de tonnes de produits alimentaires et agricoles jusqu'au 15 mars 2023, selon les données de l'ONU. L'Ukraine s'est récemment déclarée prête à étendre l'initiative céréalière de la mer Noire en y ajoutant de nouveaux ports, après avoir critiqué le manque de coopération de la Russie en matière d'inspection des navires.
Il y a de la place pour d'autres mesures non traditionnelles de renforcement de la confiance et d'expansion. Faciliter les exportations d'engrais russes, y compris avec des garanties de l'ONU sur les pratiques commerciales équitables, ou réduire et nettoyer les dommages environnementaux causés par la guerre dans la région fortement industrialisée du Donbass sont des domaines possibles. Des approches environnementales de consolidation de la paix ont déjà été testées et sont disponibles (Barnhoorn et Krampe, 2022). En utilisant des méthodes à forte intensité de main-d'œuvre et en renforçant les capacités grâce à la technologie moderne chinoise, le capital humain ukrainien et russe peut être renforcé conjointement et ouvrir la voie à une normalisation et à un rétablissement progressifs. Ces mesures de confiance non traditionnelles sont utiles pour créer un environnement propice aux pourparlers militaires bilatéraux et réduire les combats dans certains secteurs de la ligne de front avant un cessez-le-feu complet. Commencer à passer de la guerre à la réduction progressive des conflits est à portée de main, mais la fenêtre permettant d'apporter des contributions significatives du Sud global à la table des négociations pourrait se refermer rapidement.
Matthias E. Leitner travaille actuellement comme analyste et chef de la gestion des connaissances au sein de l'équipe "Crises et fragilités" de la direction des partenariats public-privé de l'OCDE (division de la coopération au développement).
IFIMES - International Institute for Middle East and Balkan Studies, basé à Ljubljana, en Slovénie, bénéficie d'un statut consultatif spécial auprès de l'ECOSOC/ONU, à New York, depuis 2018.