Réforme institutionnelle dans l'UE: le besoin est pressant

Après la pause estivale, nous reprenons nos contributions à la Conférence sur l'avenir de l'Europe. Cette série est consacrée à la réforme des institutions. La réforme qui a été si souvent esquissée, mais rarement abordée. Elle a toujours été présente dans le débat européen, car les institutions par lesquelles les politiques sont mises en œuvre doivent s'adapter aux réalités et aux besoins, sous peine de se diluer dans la nuit des temps et de rendre ainsi impossibles les défis auxquels nous sommes confrontés depuis la création des premières Communautés européennes.

Il est donc compréhensible que des voix s'élèvent aujourd'hui pour mettre en garde contre les limites d'une conférence sur l'avenir de l'Europe telle que celle dont nous discutons, où le débat sur ce qui doit être fait, c'est-à-dire sur les politiques, semble laisser de côté le débat sur la manière de le faire, au moyen de quels instruments et avec quels résultats, qui relève des institutions. Antonio Bar en a exprimé le regret, car, comme il l'a dit, les nouveaux besoins étaient connus : Au cas où nous l'aurions oublié, la pandémie, d'une part, et la crise afghane, entre autres, d'autre part, mettent quotidiennement en évidence les lacunes (en matière de politique sanitaire et de politique étrangère, par exemple) découlant d'un processus décisionnel qui doit être surmonté si nous voulons, en tant qu'Européens, faire la différence dans ce monde globalisé où, si nous continuons à ne pas réagir de manière adéquate, nous compterons de moins en moins.

Il ne nous a pas été possible d'aborder tout ce que cette réforme institutionnelle, cette mise à jour des instruments de la démocratie dont l'Europe a besoin, exige. Il y a tellement de choses à souligner qu'il a été nécessaire de sélectionner certains aspects, sans pour autant renoncer à en soulever d'autres qui semblent également incontournables.

Par exemple, si nous devons faire face efficacement et rapidement à toutes les lacunes que nous avons constatées pour répondre à la crise socio-économique exacerbée par la pandémie ou pour avoir une politique active qui nous permette d'agir de manière coordonnée pour protéger nos citoyens et ceux qui en ont également besoin en Afghanistan, nous ne pouvons pas continuer à être régis par la règle de l'unanimité pour la prise de décision au Conseil ; Antonio Hermosa nous montre comment des organisations complexes l'ont surmontée et propose, à juste titre selon moi, qu'elle ne s'applique qu'à l'entrée de nouveaux membres dans l'UE.

Les institutions ne peuvent être figées dans le marbre. Et leur réforme doit répondre à une certaine logique. La logique fédérale qui, comme l'explique à juste titre Carlos Carnero, a été présente tout au long de l'évolution de l'Union, bien que l'on ait peur de l'appeler ainsi et que l'on utilise souvent le terme "fédérateur" pour ne pas effrayer les timorés qui, par peur de ne pas appeler les choses par leur nom, ne font rien d'autre que d'en déformer le contenu. Cette logique impliquerait que la législation soit examinée dans le cadre d'un système bicaméral dans lequel le Parlement européen serait la chambre basse, représentant directement les citoyens, et le Conseil de l'Union représenterait les intérêts territoriaux à la manière d'un sénat, renforçant ainsi l'équilibre institutionnel qui doit être envisagé dans les sociétés complexes, comme ce fut le cas lorsque les auteurs américains sont parvenus à consolider, dans le cadre du Fédéraliste, les principes d'égalité et de justice sans porter atteinte à la liberté et à la démocratie, fournissant un cadre de pensée qui est toujours d'actualité malgré le passage du temps. 

Il est vrai que, pour que cela se concrétise, certaines autres choses doivent changer : la Commission européenne doit être un véritable exécutif, mieux émaner du Parlement en élisant son président (celui de la Commission) parmi les chefs des groupes parlementaires formés par élection populaire. Et il faudrait aussi une loi électorale européenne, prévue dans les traités mais jamais adoptée, basée sur des principes communs et qui, en même temps que l'élection des députés dans les États membres, rendrait possible des listes transnationales ; il existe différentes techniques qui le permettraient, un peu comme le double vote qui existe en Allemagne pour l'élection du Bundestag (la chambre représentant la population).

Il est également nécessaire de renforcer la coopération interinstitutionnelle avec les États membres, au niveau parlementaire, en faisant de l'instrument d'alerte précoce un véritable mécanisme de collaboration pour l'élaboration de règles, en renforçant les liens entre le Parlement européen, les parlements nationaux et les parlements régionaux dotés de pouvoirs législatifs.

Plus complexe est l'organisation du pouvoir judiciaire, qui a également besoin d'un "repositionnement institutionnel" en tant que garant du principe de la primauté du droit de l'Union et, en même temps, des droits fondamentaux des individus. Cela impliquerait un meilleur "dialogue entre les tribunaux" ; entre la Cour de justice de l'Union européenne et celles des États d'une part, notamment en ce qui concerne les Cours constitutionnelles et les "réserves de souveraineté" que certains revendiquent. La récente affaire du TC allemand contre la Banque centrale européenne, accusant la Cour de justice de l'UE d'agir ultra vires en matière économique, et l'affaire beaucoup plus récente du TC polonais, niant la primauté du droit de l'UE, qui a provoqué une crise majeure au cœur du système juridique de l'UE, sont deux exemples d'un "non-dialogue" que l'Europe ne peut se permettre.

En outre, comme l'explique Montse Enrich, la coexistence entre la Cour de justice de l'UE et la Cour européenne des droits de l'homme devrait répondre aux dispositions des traités, en surmontant les problèmes, qui existent certainement, pour la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme par l'UE et en garantissant ainsi que, Dans le domaine des droits fondamentaux, grâce aux procédures à établir, cela ne donnerait pas lieu à des problèmes de compétence entre les deux Cours et rendrait possible une interaction entre elles, permettant aux droits d'avoir non seulement une reconnaissance formelle mais une efficacité réelle dans toute l'Union.

La démocratie dans cette Europe qui est la nôtre serait grandement améliorée si la réforme institutionnelle était sérieusement abordée. Le Parlement, dont la légitimité est indiscutable, a beaucoup gagné en inclusion sociale et en représentativité, et pas seulement grâce à l'inclusion de plus en plus de femmes en son sein, comme l'explique Julia Sevilla, qui exige que la présence change aussi l'essence. Et il serait également nécessaire, afin de renforcer la représentativité de la chambre, de lui donner l'initiative législative (sans que la Commission ne la perde) et d'améliorer la procédure législative et les instruments de contrôle, dans le sens indiqué par Carlos Uriarte.

Et que dire des mécanismes informels qui jalonnent, avec un protagonisme excessif et un "manque de contrôle", la prise de décision dans divers domaines ? Je fais référence, par exemple, à l'Eurogroupe, composé des ministres de l'économie et des finances, qui élit son président à la majorité et qui prend des décisions d'une grande portée comme, par exemple, celles qui ont conduit plus tard aux fonds européens de la prochaine génération ; cet Eurogroupe devrait être réglementé et soumis au contrôle parlementaire, afin qu'il ne se reproduise plus jamais qu'un président rejeté à l'unanimité par le Parlement puisse continuer jusqu'à la fin de son mandat sans que personne ne crache sur lui. Ou encore le "Comité des 5 présidents" (du Parlement, du Conseil, de la Commission, de l'Eurogroupe et de la Banque centrale européenne), qui prend également des décisions importantes par le biais de réunions informelles et où s'est tenue il n'y a pas longtemps une réunion excluant le président du Parlement parce que, étant italien, il pourrait avoir une position trop favorable au gouvernement de son pays sur la question des fonds destinés à soulager la crise résultant de la pandémie ; une situation curieuse : le seul président d'une institution directement élue par le peuple est exclu.

Ces situations quelque peu "bizarres" constituent une véritable violation de l'État de droit, une valeur de l'Union selon l'article 2 du traité sur l'Union européenne, protégée par la procédure de sanction des violations des valeurs, car l'État de droit exige la sécurité juridique et un équilibre/contrôle entre les différents pouvoirs, comme l'a établi le Congrès de La Haye après la Seconde Guerre mondiale, qui a déclaré que l'État de droit, la démocratie et les droits de l'homme doivent être la frontière de notre Europe. Car sans État de droit, il n'y a pas de démocratie, et sans démocratie, il n'y a pas de droits.

Ce n'est pas pour rien que, lorsque la Commission dite de Venise a été créée, elle a été formellement établie comme une "Commission européenne pour la démocratie par le droit". De peur que, comme cela s'est produit dans l'entre-deux-guerres, l'État de droit et la démocratie ne soient confondus avec une implosion totalitaire sur l'ensemble des citoyens européens, déguisée en volonté de la majorité et en respect des règles juridiques. Une meilleure interrelation entre les mécanismes du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne pourrait peut-être introduire des instruments de résolution des conflits, tant entre les deux organisations qu'entre elles et leurs États membres respectifs, car nous avons vu comment, à de trop nombreuses reprises, des crises telles que celle des Balkans, la situation au Moyen-Orient ou l'absence d'une politique migratoire pertinente, auraient nécessité une action conjointe, qui se heurte actuellement à de grandes difficultés.

La réforme institutionnelle doit donc viser à renforcer les liens entre les citoyens et les institutions. Elle doit fournir de nouvelles règles de fonctionnement aux institutions qui doivent décider des questions qui affectent directement la vie des citoyens, tant au sens micro que macro, et qui doivent permettre à l'Europe de projeter les valeurs qui la sous-tendent dans le reste du monde. Il est donc nécessaire de renforcer le sens démocratique de l'Union, d'une part, et, d'autre part, de la doter d'un processus décisionnel en phase avec l'évolution des temps.

Teresa Freixes
Jean Monnet Professeur ad personam. Vice-présidente de l'Académie européenne des médecins et présidente de Citoyens pour l'Europe.